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农村税费改革存在的问题与对策

　　[摘要]我国农村税费改革过程中存在一些问题，如农民负担不均衡现象较为严重，乡镇财政出现困难，部分区城性公共品的供给面临挑战。产生上述问题的主要原因有：新税制设计一刀切，税率的确定和征收办法存在一些问题，基层财政的可持续性较差，忽视了上级政府管制的实施在农村税费改革中的关键作用等。针对这些问题，应继续坚持减轻农民负担的政策，依法行政，实施配套改革；推进农村民主政治制度改革；改变农村公共品的供给机制；改革财政体制等措施。
　　一、农村税费改革存在的问题与原因
　　税费改革中存在的问题
　　目前全国各地都在进行农村税费改革工作，主要内容大体为“三取消，两调整，一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和集资项目，取消屠宰税和随屠宰税附征的其他项目，取消“两工”，调整农业税政策和农业特产税政策，改革村提留的提取和使用办法。从实践看，农村税费改革确实取得了一定成效，农民负担明显地得到减轻。根据笔者在山东省某地区的调查，实行税费改革后，该地区的农民负担普遍下降了30％，有的甚至高达45％左右。但是，税费改革中也暴露出一些问题，需要我们进行深入思考，并寻求解决的办法。
　　第一，农民负担累退性增强，负担不均衡现象较为严重。具体来说，就是经济条件较好的负担轻，而较差的负担重。根据农业收入占家庭收入的比例，农民可大至分为纯农户、半农户、非农户。纯农户和半农户都要负担涉农税费，非农户则不需要负担，而纯农民多是一些无技术特长的农民，大多很贫困，这部分人无论负担多少税收都显得很重。另一方面，经济相对比较发达的农村，人均耕地少，农业税增量小，负担增加不多，而一些经济相对比较落后的产粮区，人均耕地多，负担反而增加得多。
　　第二，乡镇财政出现困难。目前，乡镇财政是最困难的一级财政。实行农村税费改革后，乡镇财政困难状况将更加突出。从近期看，取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资以及屠宰税以后，将导致乡镇财力大幅度减少。1999年，山东省乡统筹费收入亿元，农村教育集资亿元，屠宰税亿元。根据初步测算，实行农村税费改革后，全省乡镇财政减收17亿元左右。从长远看，实行农村税费改革后，农业税成为乡镇财政的主要收入，这项税收在一定时期内将保持相对稳定，而且很容易受自然灾害影响，农业税大幅增加的可能性很小，而乡镇财政支出却逐年呈刚性增长。如此以来，乡镇财政困难将进一步加剧。
　　第三，部分区域性公共品的供给面临挑战。公共品的有效供给需要有相应的收入做保证。税费改革后，基层政府由于收入减少了很多，无暇顾及这部分产品的提供，因此，这部分公共品的供给就成了一个问题。比如一些跨流域水利工程，由于其外部性较强，受益区域已不仅仅是一个乡、一个村，而是涉及几个乡，甚至几个县。这些公共品在改革后会供给严重不足。
　　出现问题的原因
　　第一，新的税制设计主要把农民负担问题看成是一个降低平均税负水平的问题，没有充分考虑、甚至是忽视了构成农负问题主要是由于农民负担的累退性越来越强，而在新农税设计中采取一刀切的办法，很可能恶化农民负担的累退性。农村新税制在取消各种收费的同时，提高了农业税税率，但收入较低者在收入结构方面以农业收入为主，因此这部分农户更容易受新税制提高农业税率的负面影响，不仅无法减少累退性，甚至可能导致相反的结果。即使农民平均负担由于取消各种收费而减少，最低或较低收入者的负担也未必减少，而减少这部分人群的税负水平恰恰应该是农税改革的基本目标。从目前情况来看，那些收入比较高的人群，税改后税负的降低对其收入水平影响并不大，即使是税改前较高的税费水平，他们也能承受。但税改却使地方财政吃紧，并增加了上级政府财政转移支付的压力。财政转移支付并没有更多地落到应该接受补贴的收入较低者手中，这恰恰是税制设计和转移支付机制安排应该避免的问题。
　　第二，当前的税改在农业税税率的具体确定和征收办法上也存在一些问题。比如，相对统一的农业税税率忽视了根据纳税能力征税的基本原则。在一些工商业比较发达、财政收入主要来自于非农业税源的农村，原来就没有太多地方性收费，提高农业税率反而可能增加了农业和农民的税负水平。而即使在经济不太发达的地区，农业税税率在不同区位也未必要划一。比如一些城市郊区，人均土地面积比较少，但级差地租比较高，如果按照农业税计税土地以耕地面积为计税依据，必然导致税收降低过多，从而扩大了地方财政缺口。
　　第三，形式上，目前的农村税改希望通过建立新体制的办法来减少农民负担，但没有充分考虑基层财政的可持续性，所以，到目前为止也没有看到上级政府尤其是中央政府在转移支付方面的制度性和常规化安排。因此，最终可能仍然摆脱不了利用行政性措施来强行实施的办法。如果地方财政出现巨大压力，而上级政府财政转移支付又无法完全补足，那么上级政府要么背离原先不再收费的承诺，要么就不得不采取强制性行政措施，要求地方必须在不增加税费的前提下自行克服财政困难，而地方政府为了正常运转的需要，加上可能被已经存在的遗留债务问题捆住手脚，往往很难做到这一点。
　　第四，新税制改革忽视了上级政府管制的实施在农村税费问题上的关键作用。实施上级政府的各种管制构成地方政府的主要任务，但在不同级政府之间信息不对称的情况下，上级政府永远不可能真正弄清执行这些管制到底需要多少经费和人员，也就不可能建立责、权、利明晰的制度化转移支付安排。地方政府总是有各种理由要求扩大转移支付。事实上，这一问题在农税改革刚刚开始后不久就已初露端倪，很多地方政府并不是努力去削减地方行政开支、裁减冗余人员，而是以各种理由去千方百计争取上级政府的转移支付。这是上级政府要通过下级政府实施管制，但又存在信息不对称情况下的必然结果。由此看来，放松和解除不必要的管制构成了解决农民负担问题，乃至建构可持续农村新税制的关键环节。
　　第五，现有税改强调了减少税负的绝对水平，却没有充分考虑建立健全地方公共财政体系，并为农村公共产品供给建立充足、高效的融资渠道。在放松和解除上级政府管制后，基层政府的工作重点必须转移到提供地方性公共产品，包括基础设施、农田水利和农村基础教育等方向来。有效的公共品供给能够提高农业和农村经济的生产力，并最终有利于农民收入和生活水平的提高。因此，在合理利用财政支出的前提下，税负绝对水平的提高可能会伴随税负相对水平的下降。从这个意义上讲，单纯强调减少农民税费的政策可能具有片面性。
　　二、对策
　　农村税费改革作为中国经济体制改革的一个重要组成部分，涉及政府组织结构、财政收支体制、地方公共品供给机制以及行业管理体制等多方面的关系，每一个环节配合不当均可能使改革前功尽弃。农民的税收负担如何减轻、税收的累退特性如何扭转等问题必须结合当前农村经济的整体形势和结构性特点来分析，不能就事论事，更不能将改革的目光单纯地局限在税收体制之内。
　　首先，继续坚持减轻农民负担的政策。第一，坚持依法行政，全面清理整顿现行税费法规。对部门各自为政的政策要进一步规范、统一，防止以依法征税为名而使农民总体负担失控；坚决取消不合理收费，严惩违法收费的单位和个人，维护正常的税收秩序；分清权力与义务，该征则征、该免则免，在要求农民依法纳税的同时，征收机关也要依法减免。在农业税计税面积动态管理过程中，要坚持实事求是的原则，对被占用的耕地及时核减农业税，仔细区分非法占地和耕地占用税欠税核减农业税，认真处理好这些关系农民切身利益的具体问题。第二，增收减支，实施综合配套改革，总的要求是不放弃增收的希望、不松懈节支的手段。贫困地区由于多方面条件的限制，数十年来增收难见成效，短期内的增收潜力是十分有限的，但发展是惟一的出路，不应该放弃。相比较而言节支更易见成效。一是精简人员。要结合机构改革，调整乡镇职能，大力精简人员，减少对财政性资金的需求，只有永久性节支，才能使农民负担从根本上减下来。二是控制支出。调查中我们发现，有些乡、村建设项目过多，未量力而行，在向农民转嫁负担的同时也加剧了乡村两级的收支矛盾。因此应实行村级财务代理记账改革，并发挥村民代表的作用，在今后一事一议中实行民主决策，防止个人说了算。乡镇要继续推行零户统管，对乱收费所得收入要上缴财政，防止乱收费死灰复燃。
　　其次，要推进农村民主政治制度改革，加强农民权利和农村民主建设。现代税制的两个重要标志就是税收的无差别性以及纳税人的民主。首先，税收应该消除身份色彩，实行公民权利平等基础上的非身份性税法，另一方面，现代税制要求权利与义务相对称，承担哪些义务就应有相应的权利，上缴税收的同时也就应该赋予农民一定的权利。可是这两个方面在中国目前都还不完善和健全。依农民身份征税的情况依然存在，农民的权利也一直是被忽视的领域。因此，在下一步的税费改革中，一定要把农民的权利放在重要的位置，在向农民征收税收的同时给予农民相应的权利，只有这样，才能将税费改革顺利地推行下去。只有在加强农民权利的基础上才能进行农村民主建设，真正实现农村自治，让农民决定自己社区的重大事情。
　　第三，改变农村公共品的供给机制。建国以后，我国一直实行制度内和制度外两种公共品的供给方式，制度内的公共品供给主要是指以税收作为筹集资源的主要方式，而制度外的公共品供给主要是指以非税收入作为筹集资源的主要方式。这种供给方式有许多弊端，例如累退性的成本分摊机制、预算约束软弱、供给效率低下等等。在这种方式下，农村公共品的供给会出现两种情况，一方面农民急需的农业科技、农村医疗、乡村道路等公共品供给不足，另一方面乡镇的行政服务、乡镇广场等具有“政绩性”的公共品供给严重过剩。要改变这种公共品供给机制，必须将大部分的制度外公共品供给纳入制度内，这样既可以提高公共资源的使用效率，也可以满足农民的切实需求。
　　第四，改革财政体制。1994年分税制改革的时候，只涉及到在中央与省之间的事权和财权划分，而没有进行省以下的分税制改革，这就导致了省以下政府没有相应的主体税种，特别是乡镇级财政，虽然处在行政序列的最低一层，但是却承担了相当数量的农民公共品的供给任务，由于没有足够的收入作保障，只好向农民乱集资、乱收费、乱摊派。因此，在下一步的改革中，应逐步明确每级政府的事权，并规定每级政府的税权，即确定一个主体税种，这样才能从根本上减轻农民的负担，并且能够保证农民公共品的有效供给。