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河流环境行政执法现况与改善途径

　　我国西北内陆河流域地区深居大陆内部，降水稀少，流域内形成了广大的荒漠、戈壁，依靠山区降水和冰雪融水为荒漠地区提供水源。内流河降水量少，蒸发量大，大部分地区植被覆盖度低，生态环境破坏后不易恢复。对西北内陆河流域环境保护而言，环境立法十分重要，同时，法律的生命力也在于社会生活中的实践和运用，两者并举，才能保障法律的公信力和权威性。鉴于此，本文主要考察西北内陆河流域环境行政执法问题，并对其提出优化建议。
　　现状
　　首先，各地方政府根据内陆河流生态环境的实际情况，设立了内陆河流域环境行政执法机构，制订河流管理办法，强化环境行政执法的组织基础。例如，为保护我国最长的内陆河塔里木河流域的生态环境，新疆维吾尔自治区人大常委会制订了我国第一部规范流域管理的地方性法规——《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》。该条例依据我国《水法》关于对河湖流域实行区域管理和流域管理相结合的精神，明确规定在塔河流域实行区域管理服从流域管理的原则，对塔河流域水资源实行统一调度和管理，由自治区人民政府设立塔河水利委员会和塔河流域管理局行使统一管理和调度的权力。另外，甘肃省石羊河、黑河、疏勒河都建立了相应的管理制度，设立流域管理机构进行管理和调度。
　　其次，有关部门进一步提高了环境行政执法水平，增强了环境行政执法的规范性，进一步明确了环境行政执法责任。1992年实施的《新疆维吾尔自治区实施〈水法〉办法》第九条就明确规定了水行政执法管理主体的范围，第十条详细规定了水行政执法主体的主要职责，第四十六条也具体规定了水行政执法主体违反法律法规应当承担的法律责任。这样，在行政执法过程中，行政执法主体就可以充分做到有法必依、执法必严、违法必究。
　　存在的问题
　　对于流域生态环境保护和流域内经济可持续发展的要求来说，西北内陆河流域环境行政执法还存在一些现实问题。
　　首先，相关法规与实际执法实践之间存在一定差距，导致执法监督乏力。例如在甘肃石羊河流域的管理中，政府颁布了《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》，要求高耗水、高污染的工业项目配套安装水回用设施，并且要求高层商用建筑也要安装水回用设施。通过实地调研发现，水回用设施成本较大，受当地经济发展水平的制约，执行十分困难，这就影响了水行政主管部门对环境违法行为监管的可行性和有效性。
　　其次，执法过程中各部门之间各自孤立，权力叠加现象严重。在西北内陆河流域管理中，遵循的是区域治理服从流域综合治理，区域管理部门有水利、地质矿产、城市规划等部门，执法内容各不相同，流域管理委员会又是接受当地政府水行政主管部门的领导监督。对于流域水资源污染问题，水利、环保部门和流域管委会共同进行管理，地质矿产、城市规划部门和流域管委会也都有权进行水资源利用规划，行政部门之间的权利叠加现象较为普遍，直接导致的后果就是多头管理或者问题被“踢皮球”而无人管理。
　　再次，西北内陆河流域地区经济发展较慢，一些地方政府为了鼓励企业多产出，促进当地经济发展、增加税收，或维护部门利益，对于河流流域性的污染，地方政府以仅靠本区域内限制企业排污见效不大为由，对污染企业默许、放任甚至纵容某些环境违法行为，不惜以牺牲环境来换取经济效益，对环境行政执法工作设置种种障碍。
　　最后，实践中跨区域环境行政执法困难重重，公众参与机制形同虚设。西北内陆河往往流经一省几县市或者是几省几县市，需要各流经地政府协同合作，配合流域管理委员会进行跨区域行政执法。面对地广人稀的现实状况，还要充分发挥广大群众的环保能动力，切实落实公众参与机制。例如黑河，其流经青海、甘肃、内蒙古3个省区，流域面积大，各个省区取水量和用水量不同，导致河流上游和下游地区用水矛盾激化。而流域管理委员会的执法人员有限，跨区域行政执法乏力，效率低下，公众参与制度又没有得到切实落实，直接导致黑河下游一度断流，生态环境恶化而得不到有效监管和治理。
　　原因探究
　　自然环境制约
　　西北复杂的自然环境给内陆河流域环境行政执法带来了一定的困难。首先，内陆河河床游荡不定，河道经常迁徙，时隐时现，不能确定河流具体位置，就无法进一步调查取证，即使发生河流污染等问题，行政执法人员也无法有效进行规制。其次，内陆河多流经地广人稀的沙漠地区，且大多为无人区，自然环境恶劣，工作人员往往无法及时发现问题并采取有效措施予以解决，使得一些保护内陆河流域环境的规章制度不能有效实施。
　　区域经济制约
　　西北内陆河流域经济发展的原有模式对内陆河流域环境行政执法有深刻的影响。首先，西北地区建国后着重发展重工业、能源型企业，用水集中且水资源有效利用率很低，往往以破坏环境为代价，这已形成该地区经济发展的“惯性”，这种特有的经济展的老模式，给内陆河流域环境行政执法带来了很大的阻力。其次，西北地区经济发展水平较低，对内陆河水资源污染治理的投入不足，往往对一些污染物只进行简单的处理就直接排放到河流中，导致二次污染，破坏内陆河下游地区的生态环境。
　　行政执法管理体制不完善
　　首先，政府部门之间权责不明，执法效率低下。虽然西北内陆河流域管理实行区域治理服从流域管理，但各个河流的管理委员会又是隶属于水行政主管部门的，各项环境行政执法权又是由水利、环保、住房与城建、国土资源等部门分别具体实施。各环境行政执法部门内部职责不清,部门权力交叠，无法明确划分责任归属，导致环境执法力度不强，效率低下。
　　其次，环境行政执法权不独立，惩治力度不强。例如，《新疆维吾尔自治区实施〈水法〉办法》中规定由公安机关施行行政处罚，追究刑事责任则由法院、检察院执行，水行政执法所拥有的强制执行权基本属于间接强制权。负有环境保护责任的环保机构不能独立行使环境行政执法权，实践中会导致打击环境违法行为的成本过高、周期过长等问题的产生，使环境行政执法流于形式，直接影响环境执法的权威性与效率。
　　行政执法依据缺失
　　目前在西北内陆河流域的环境治理法律法规有：《新疆维吾尔自治区实施〈水法〉办法》、《甘肃省实施〈水法〉办法》、《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》、《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》，还有一些地方政府制订的部门规章和管理办法。这些规章制度从总体上看有以下缺陷：首先是位阶较低，公信力不高，从而导致执法、监管、违法处罚、责任追究都不到位；其次是环境技术规范和标准体系存在空白；此外，原则性要求多、程序性规定少，相当一部分条款模糊不清，缺乏可操作性。目前我国已出台了8部有关环境保护的法律、10多部关于生态和自然保护的法规、70多部环保规章、1000多项地方法规，建立了比较全面的环保法律法规体系。但是，对于西北内陆河这一特殊领域，国家无明确完善的法律，只有一些地方性规章制度在“单打独斗”，对于影响范围大的危害无法运用法律手段给予有效保护，西北内陆河统一的环境行政立法步伐有待加快。
　　公众参与制度缺失
　　《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但是并未规定相应的参与途径、程序，没有明确公众的权利义务。我国西北内陆河现行环保法律中也缺乏公众参与机制。《甘肃省实施〈水法〉办法》第六条规定：制定水资源规划、水量分配方案、用水定额和调整水价，应当举行听证，广泛听取社会各方面的意见。”但是，条文中却没有规定具体程序以及实施细则，缺乏可操作性和保障性规定。此外，西北地区民间的环保组织很少,民众参与环保组织意识不强，一些重要的环保社团对西北内陆河环境保护的关注度也不高。
　　完善路径
　　改革行政管理体制
　　环境行政管理体制不完善是影响环境行政执法的关键性因素之一，必须进行改革，在区域治理服从流域治理原则的前提下，建立统一的环境管理体制。在西北内陆河流域环境保护行政管理中，设立有高度权威性的流域管委会，或提高已设立的流域管委会的行政位阶，将流域管委会作为该内陆河流域统一的环境保护部门，行使最高的行政执法权力。对行政执法中不作为、不严格依法作为甚至滥用环境行政执法权的执法主体及其责任人员，应根据统一的管理条例明确责任，有效阻断其他利益相关部门对环境行政执法的非权力干预，保障环境行政执法严肃、公正和有效。
　　完善行政立法体系及法律制度
　　建立和完善西北内陆河流域地区环境行政法规体系，是有效开展西北内陆河环境行政执法工作的前提和基础。首先，西北内陆河流域环境行政立法必须符合可持续发展的要求，要调整立法指导思想与立法目的，结合内陆河流流经地的经济、人口、自然条件等实际情况，重构现行的西北内陆河环境法律体系。其次，要加强西北内陆河环境行政主体权力运行机制立法，明确相关责任人的法律责任，并将环境保护作为评价政府工作的重要因素，纳入到政府官员政绩考核制度中。最后，要正确认识西北内陆河流域行政管理的特殊性，在立法中明确内陆河环境权、环境行政权的界定，对环境行政权的范围和运作模式进行适度和科学的规制，力求明确行政执法行为的对象范围，规范行政执法行为。
　　建立以公众利益为本位的公众参与制度
　　西北内陆河流域处于地广人稀的地区，仅仅依靠环境行政执法人员来防治环境违法行为显然是不够的，这就需要运用公众的力量保护河流流域生态环境，组建民间环保组织，弥补政府行政行为所触及不到的盲点。而目前我国的西北内陆河流域环境保护往往忽视了公众保护环境的强大力量。首先，应当确认和保障公众知情权和参与权，明确农民用水者协会的合法权益，扩大农民用水者协会的环境行政事务的参与范围。其次，应进一步完善西北内陆河环境公益诉讼的具体程序，确认社会公众以及协会团体的法律主体地位和通过合法途径获得救济的权利。最后，各地方政府也应转变政府职能，由权利保障型政府转变为社会服务型政府，注重保障公民环境权利、利益，完善相关政策，最大限度地调动民众的力量，保障西北内陆河流域生态环境与经济社会谐发展。河流环境行政执法现况与改善途径