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关于新食品原料、保健食品原料、非食品原料

顾名思义，食品原料是指用来制作食品成品的原材料。《食品安全法》第一百五十条第二款规定，食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。可见，食品原料包含于食品概念之内，其限定条件是能供人食用或者饮用。在实践中需要区分与食品原料相关的几个概念。

一、新食品原料

《新食品原料安全性审查管理办法》规定，新食品原料是指在我国无传统食用习惯的以下物品：动物、植物和微生物；从动物、植物和微生物中分离的成分；原有结构发生改变的食品成分；其他新研制的食品原料。 

新食品原料具有食品原料的特性，是食品原料的一种。与普通食品原料的区别在于：在我国是否有传统食用习惯，有传统食用习惯的是普通食品原料，没有的是新食品原料。从数量上分析，普通食品原料数量繁多，目前我国也没有普通食品原料目录。新食品原料必须经过国家卫生计生委安全性审查才可用于食品生产经营，一个品种一次审查，所以新食品原料是有明确名单的。但新食品原料在一定条件下也可以转化按普通食品原料管理，原卫生部1998年就曾下发《关于1998年全国保健食品市场整顿工作安排的通知》(卫监法发〔1998〕第9号)，将新资源食品（新食品原料）油菜花粉、玉米花粉、松花粉、向日葵花粉、紫云英花粉、荞麦花粉、芝麻花粉、高梁花粉、魔芋、钝顶螺旋藻、极大螺旋藻、刺梨、玫瑰茄、蚕蛹列为普通食品管理。需要强调的，用新食品原料生产的食品大部分属于普通食品，而非特殊食品。当然，保健食品也可以使用新食品原料，下面会有论及。

二、保健食品原料

保健食品属于特殊类型食品，其原料实施严格管理。原卫生部于2002年发布《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发〔2002〕51号），并以附件的形式发布了三个名单：1.既是食品又是药品的物品名单，2. 可用于保健食品的物品名单， 3. 保健食品禁用物品名单。这几个名单现行有效，其中第二个名单列明的物品可以做为保健食品原料。2016年12月，食品药品监管总局、国家卫生计生委、国家中医药管理局联合发布了《保健食品原料目录（一）》，这是一个专门关于营养素补充剂原料的目录，预计以后会陆续增加发布新的目录，保健食品原料管理将更加规范。但保健食品的原料并不仅限于现行的《保健食品原料目录》，它是动态变化的。根据《保健食品注册与备案管理办法》第九条规定，使用保健食品原料目录以外原料（以下简称目录外原料）的保健食品，当申请保健食品注册。《食品安全法》第七十七条规定：对使用保健食品原料目录以外原料的保健食品作出准予注册决定的，应当及时将该原料纳入保健食品原料目录。
此外，保健食品生产也没有排除普通食原料、新食品原料的使用。其中如使用新食品原料的，应先按《新食品原料安全性审查管理办法》规定进行安全性审查。关于保健食品原料能否用于普通食品生产问题，《食品安全法》第七十五条第三款规定：列入保健食品原料目录的原料只能用于保健食品生产，不得用于其他食品生产。该条款没有例外规定，保健食品原料目录的原料一律禁止用于普通食品生产。那怎样理解原卫生部2002年发布的《可用于保健食品的物品名单》呢？个人认为，这个物品名单虽然现行有效，但不是《食品安全法》规定的保健食品原料目录，它是针对中药材能否食用进行一种分类，是可以调整的。国家卫生计生委政务公开办《关于新食品原料、普通食品和保健食品有关问题的说明》（2014-04-21）明确指出，如需开发《可用于保健食品的物品名单》中的物品用于普通食品生产，应当按照《新食品原料安全性审查管理办法》规定的程序申报批准。对不按规定使用《可用于保健食品的物品名单》所列物品的，应按照《食品安全法》有关规定进行处罚。

三、非食品原料

与食品原料对应的是非食品原料，食品生产经营严禁使用非食品原料，《食品安全法》规定了相应禁则和罚则。但非食品原料并不与有毒有害划等号，其中一部分属于“可能危害人体健康物质”。

有毒有害的非食品原料是监管的重中之重。《食品安全法实施条例》（修订草案送审稿）明确：有毒、有害非食品原料，指法律、法规禁止在食品生产经营活动中添加、使用的物质；国务院有关部门公布的《食品中可能违法添加的非食用物质名单》《保健食品中可能非法添加的物质名单》上的物质；国务院有关部门公告禁止使用的农药、兽药以及其他有毒、有害物质；其他危害人体健康的物质。应当来说这个解释是比较明确的，监管中争议比较大两个问题，一是禁用的农药、兽药是明确的，但限制使用的农药、兽药怎么理解？个人理解，既然法规对范围有明确规定，限用的农药、兽药不同于禁用，不应当就将列为有毒有害的非食品原料。二是食品添加剂问题，对超范围超限量的使用的，无论何种情况都不应将其列为有毒有害的非食品原料。对于曾经列为食品添加剂后又取消的，应当具体情况具体分析。如因为技术进步，发现该食品添加剂发现有毒性禁止使用的，应列入有毒有害的非食品原料。有些食品添加剂被禁止使用可能只是因为技术上没有必要，对这一类不应列为有毒有害的非食品原料。

实践中，使用工业松香给家禽脱毛、使用工业明胶生产食品、使用工业酒精生产酒类食品、使用工业硫磺熏蒸食物、违法使用瘦肉精、食品制作过程违法添加罂粟壳等物质、水产品违法添加孔雀石绿等禁用物质等，是比较常见的用非食品原料生产食品的行为，是当前食品安全监管执法的主攻方向。

原创： 项炳康  来源：食药法苑
（作者系温州市鹿城区市场监督管理局 ）