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关于司法独立与审判委员会改革的几点思考

　　一、审判委员会存在的缺陷
　　审和判分离
　　在我国公认的审判组织是独任庭和合议庭，对于事实清楚，证据确实充分，案情简单的民事案件和刑事案件适用简易程序，由审判员一人独任审理，而其他的一、二审案件需要组成合议庭审理。但也有个别学者认为我国的审判组织实际上是三种，即独任庭、合议庭和审判委员会，因为审判委员会拥有对案件集中讨论并进而作出“决定”的权力，因此它尽管并非直接主持或参加法庭审理，却实际承担着审判职能，从而成为一种审判组织。［1］根据《人民法院组织法》第10条的规定，审判委员会的主要任务有三项：1讨论重大的或疑难的案件；2总结审判经验；3讨论其他有关审判工作的问题。可见法律并没有规定它是一种审判组织，也没有赋予它具有审判权。但审判委员会的决定合议庭和独任庭必须遵照执行。
　　独任审判员独任庭审理的是简易程序的案件，案情简单、标的小，应该说误判、错判的可能性很小。一审较复杂的案件要组成合议庭，有院长或者庭长参加审判的，由院长或者庭长担任审判长。即使在基层法院，担任院长或庭长的人也多是阅历较深、审判经验较丰富、专业知识较强的审判员，他们常常亲自任审判长参与审判。法律上又设立了上诉制度、申诉制度和检察院抗诉制度等，因而审判委员会失去了存在依据。各国法律都要求审与判合一，审判合一是司法正义的基本要求。然而，审判委员会的存在剥夺了部分审判人员行使审判权，造成审与判分离。
　　行政权和司法权混淆
　　1审判委员会成员资格实际上成了一种政治待遇
　　审判委员会一般由院长、副院长和主要业务庭室负责人组成。是审判委员会委员的庭室负责人，比非审判委员会委员的庭室负责人的行政级别高半级。例如，基层法院的庭长一般是副科级，如果他同时又是审判委员会委员则是正科级待遇。中级法院以上法院也是这种情形。审判委员会委员在“疑难案件”的处理中可以说上话。“官本位”和法官制度行政化倾向在这里得到体现。许多当了多年庭长的老同志不可能都提拔为院长、副院长，如果进入审判委员会，他的级别待遇与副院长是平级的。
　　2行政化权力干预司法独立
　　龚祥瑞教授认为，司法独立至少有两层意思：司法机关在审判活动中独立于行政机关即政府；司法人员在审判活动中所发表的言论，所作的一切行为不被追究法律责任，以免除其后顾之忧，便于独立审判，不受外界的影响。［2］另外，熊秋红博士认为：根据各国宪法和法律的普遍要求和精神，司法独立的核心内容是从事法庭审判的人员在进行审判和制作司法裁判方面拥有独立性和自主性，除服从宪法和法律的规定之外，不受外界任何组织和个人的干预。［3］有些国家将司法独立直接规定为法官个人独立。日本宪法第76条规定：“所有法官依良心行使职权，只受本法及法律约束”；意大利宪法第四章第10条规定：“法官只服从法律”。同为社会主义国家的前苏联，也在《苏联各加盟共和国民事诉讼纲要》中规定：“审判员和人民陪审员在实施民事案件审判的时候，应当独立，只服从法律。”［4］社会上更多的人是关注法院的独立，忽略了法官的独立。在刑诉中，凡是判处拘役、缓刑、免于处分的一律要经过审判委员会决定。［5］司法实践中需经审判委员会讨论的案件包括但又不止这些。“疑难”的经济民事案件要经审判委员会讨论；大部分甚至全部的行政案件要经过审判委员会讨论；一些并非疑难但涉及某些人物打招呼的案件，也要经过审判委员会讨论。遇到一些案件，有的法官就放弃了手中的权力，把裁判权让给审判委员会。审判委员会干预司法独立的另一表现是：即使合议庭多数成员意见与审判委员会决定不一致，合议庭也必须依据审判委员会决定作出判决；判决仍由合议庭成员署名，但要注明“本案经过审判委员会讨论。”这就出现了“你审你的，我判我的”，“先定后审”的怪现象。
　　公正裁判难以保证
　　1审判委员会中的“权威”影响个案公正
　　法律知识浩渺无边，个人不可能穷尽之。法律专家只是某一个或某几个法律领域的专家和权威，绝对不可能精通所有的法律知识。民商法的专家对刑法、行政法未必是个内行。法律越来越多，越分越细的趋势非常明显。影片《刮痧》中作为知识产权专家的律师不能为他的朋友打赢有关监护权的官司便是明证。一个实际工作部门中的法官，自然也会有“隔行如隔山”的感觉。再说，目前还有一部分法官是从党政机关调任的，对法律不是很熟悉也不奇怪。在讨论案件的时候，他们不可能提出很多有建树的法律见解。于是会注重“专家”的意见，特别是案件分管副院长或案件所在庭庭长的意见。所谓的“集体智慧”变成了少数人的智慧。如果该“专家”、“权威”的意见正确固然是好事，如果不正确，则会产生严重的误导，不正确的意见成了审判委员会讨论的最终结果，影响了整个案件的公正性。
　　2程序不公正可能导致冤假错案
　　我国目前较普遍的现象是“重实体，轻程序”。我们知道，实体法规定的权利需要公正的程序来保证实现，公正的程序是保障裁判公正的基本措施，程序是诉讼活动的总体，依循序渐进的程序进行，才最有可能获得公正的裁判结果。公正合法的程序可以限制法官的恣意裁判，能够有效地防止法官滥用自由裁量权。一般认为，程序公正的内容主要包括裁判者的独立和中立、程序的合理性、程序的公开性、程序的平等性、程序的民主性、程序的便利性和及时性等几个方面。
　　没有法律规定审判委员会的工作程序，只有一项简单的内部制度《最高法院审判委员会工作规则》可供遵循。审判委员会讨论案件既不参加庭审，也不参加旁听，甚至连卷宗也不看。他们只是关起门来听取审判长或主审法官关于案件的有关汇报。他们听不到原、被告双方的辩论，看不到证人作证的神情，也不给当事人申辩的机会。遇到“严打”或年底等着结案时，等着汇报的法官排着长队，汇报时间每个案件只有几分钟，委员们便根据这种简短的汇报进行投票，秘密而草率地决定着当事人的利益甚至生死。如果有的法官故意遗漏或隐瞒案件的重要证据或真实情况，则审判委员会作出的决定无论如何都是错误的。2001年的最高人民法院公告就登载了广东珠海的这样一起案件。审判委员会制度存在的根本性缺陷在于其讨论决定案件的程序和过程不具有最低限度的公正性。［6］错案责任追究制难以落实
　　审判委员会实行民主集中制，以一个集体的形式对外负责任。它不同于检察长领导的检察委员会，出了差错，检察长是要负领导责任的。而法院院长在审判委员会中似乎没有特殊的地位，他不必对出了差错的决定负总责。法律中也找不到让其负最后责任的依据。既然是集体负责任，那就是集体不负责任，原因是法不责众，也找不到责任主体。虽然我国实行错案追究制度，而司法实践中经常出现的问题是，一旦案件经过审判委员会讨论决定，而该案后来又被证明是一桩“错案”，那么无论是合议庭还是审判委员会均不负法律责任，所谓的“错案追究”在这时就名存实亡了。于是有人会问，会不会有人利用审判委员会做挡箭牌，行枉法裁判之事呢﹖司法独立难以实现
　　法官们办案时有来自方方面面的说情、打招
　　呼被认为是一个普遍现象。“官司一进门，两边都找人”。有来自地方的、部门的、半官方的，甚至新闻媒体的干预。为了裁判的结果有利于自己，有些当事人竭尽全力通过各种关系试图影响法官的裁判。“打官司”变成了“打关系”。特别是地方长官的指示，往往使主审法官左右为难。有人认为审判委员会的存在能够替主审法官推托人情、分散风险、保护法官。事实上并非如此。普通人的说情相信法官都能化解，而地方长官的压力是针对审判委员会委员的院长、副院长、庭长等，地方长官们不会放下架子和一个普通法官打交道。在真有“蛮不讲法”的人施压的情况下，院长和审判委员会委员也不是钢铁长城，同样甚至更难顶住压力。试想，普通法官可以不理会长官们的指示，头顶乌纱、身系前程的院长、副院长们可得掂量掂量。假如他们认真考虑上头的意思，法律的天平可真的要倾斜了。
　　二、改革审判委员会制度的几点设想
　　以审判咨询委员会代替审判委员会
　　审判咨询委员会由若干名经验丰富、办案公正、理论水平较高的法官和着名律师、社会知名人士组成，这种咨询委员会从最高人民法院到基层人民法院均可设立。审判人员在遇到疑难案件时可以请求咨询委员会讨论提出建议，咨询委员会提出的建议是一种参考意见，不强制采纳。这一点区别于审判委员会的具有强制执行力、合议庭必须执行的决议。至于最高人民法院的司法解释权，可交给相关业务庭室和政研室。
　　改变现行法院设置、设立巡回法院
　　我国目前的法院设置从中央到地方共分四级，即最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院专门法院除外，它们是按行政区域的划分设立的。这种设立方式正是给地方干预司法创造了条件。笔者认为，基层法院的设立与行政区划重合，适合于我国的国民法律意识淡薄、地域辽阔的国情。况且大部分一审案件在基层法院处理。但较高等级的法院设置要改变这种做法，可以在高级人民法院和最高人民法院之间设立巡回法院，这样的设置也有先例可循。美国将全国划为11个巡回区，设立十一个巡回法院又称联邦上诉讼院。我国可以根据地理意义上区划设立东北、华北、西北、西南、华中、华东等六个巡回法院，法院的办公所在地设在该区的中心城市。
　　审判委员会委员责任追究制
　　如果审判委员会确有需要存在的话，也要改革其可以不负法律责任的状况。依照企业董事会制度，董事可以对表决持赞成、反对或保留意见，对自己的行为负法律责任。审判委员会委员可以对讨论的案件投赞成、反对或弃权票，但都应记录在案并签名。假如以后该案被认定为错案实行错案追究，则要负法律责任，让权力和责任达到平衡，把责任落实到人。