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环境经济手段探讨

　　一、环境经济手段的理论基础
　　传统的理论认为,环境问题的根源在于外部性,采用环境经济手段就是为了解决“市场失灵”。笔者认为,外部性问题可以进行具体的分解,导致环境退化、资源耗竭的原因有两个方面:一是“市场失灵”,二是“政府失灵”。
　　1•环境问题的“市场失灵”
　　微观经济学证明了,市场机制可以有效率地分配生产出的产品于消费者之间,有效率地配置生产要素于企业与产品之间,从而实现帕累托效率。但是,实现帕累托效率,隐含着一系列严格的假定条件,主要有:完全竞争的假设;完全信息的假设;完全理性的假设;不存在外部性的假设;不存在交易费用的假设;不存在规模报酬递增的假设等。当市场价格机制的某些障碍造成资源配置缺乏效率,或者说价格体系在保证资源有效配置方面是不完全时,就出现“市场失灵”。显然,在环境问题上,在环境资源的配置上,有许多条件是不符合的,主要表现在如下五个方面:
　　环境主体的有限理性。这里所说的环境主体就是环境资源的所有者———人,也就是经济主体。就环境问题而言,环境主体的有限理性主要表现在:第一,人们对环境的认识有一个历史过程。在人们对环境还没有足够的科学认识以前,非理性的人类行为也就难免了。第二,即使人们已经认识到环境问题的严峻性和重要性,由于受经济发展条件的约束,人们还是不得不采取以毁坏环境为代价的经济增长模式。第三,即使上述两个问题都不存在,由于人的机会主义行为倾向,人们还会做出有损环境的行为,比如乘发洪水之际向江河倾倒废料等。由于这些原因的存在,只顾经济增长,不顾环境保护;只顾眼前利益,不顾长远利益;只顾局部利益,不顾全局利益的环境损害行为就在所难免了。
　　环境资源的公共性。环境资源由于不可分割性导致产权难以界定或界定成本很高,它往往属于公共物品,或者至少具有一定的公共性。共同而又互不排斥地使用环境资源这种公共物品有时是可能的,但由于“先下手为强”式的使用而不考虑选择的公正性和整个社会的意愿,一些环境资源如清洁空气、开阔空间甚至阳光正在变得日益稀缺。结局可能是所有人无节制地争夺有限的资源。每个人追求个人利益最大化的最终结果是不可避免地导致所有人的毁灭———这种合成谬误被哈丁称之为“公地的悲剧”。
　　环境污染的负外部性。环境污染是指人类活动产生的污染物或污染因素排入环境,超过了环境容量和环境的自净能力,使环境的构成和状态发生了改变,环境质量恶化,影响和破坏了人们正常的生产和生活条件。环境污染具有很强的负外部性。它表现为私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致。所谓私人成本就是生产消费一件物品,生产者自己所必须承担的费用。在没有外部性时,私人成本就是生产或消费一件物品所引起的全部成本。当存在负外部性时,由于某一厂商的环境污染,导致另一厂商为了维持原有产量,必须增加一定的成本支出,这就是外部边际成本。私人边际成本与外部边际成本之和就是社会边际成本。由于负外部性的存在,使完全竞争厂商按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化原则确定的产量严重偏离。这种偏离就是资源过度利用、污染物过度排放、有污染的产品过度生产的低效率产出。这既不符合效率最优的原则,又不符合社会公平的原则。总之,存在负外部性时,竞争厂商的利润最大化行为并不能自动导致资源的帕累托最适度配置。
　　环境保护的正外部性。环境保护既包括环境治理,也包括环境服务。前者如河道的疏浚,后者如环境技术的供给。环境保护是一种为社会提供集体利益的公共物品和劳务,它往往被集体加以消费。这种物品和劳务一旦被生产出来,没有任何一个人可以被排除在享受它带来的利益之外。因此,它是正外部性很强的公共产品。在进行环境保护这一公益事业时,如要求每一个人自愿支付环保费用,有些人可能为此支出付钱,而有些人却不愿意,但后一部分人仍然可以同样从环境保护中得到好处,这样,就产生了“搭便车”问题,即经济主体不愿主动为公共产品付费,总想让别人提供公共产品,然而自己免费享用。由于“搭便车”问题的存在,使得纯粹个人主义机制不能实现社会资源的帕累托最适度配置,使环境保护这种公共产品的生产严重不足,有时甚至会出现供给为零的局面。
　　环境信息的稀缺性与不对称性。信息是生态经济系统中的重要组成要素之一。信息是稀缺的,这是因为,第一,生态经济系统就象一只“黑箱”,人类对它的了解还微乎其微。与人类对信息的需求相比,信息的供给是十分可怜的。第二,由于信息一旦公之于众,那么一部分人的信息消费就不能排除其他人的信息消费,也就是说,信息一旦公开就成了公共物品。因此人们总是进行“信息封锁”,以保证自身的信息优势。信息的稀缺是一个方面,信息的不对称又是一个方面。信息的公共性和人的机会主义行为倾向,容易导致信息的不对称。比如,污染者往往对其生产过程、生产技术、排污状况、污染物的危害等方面的了解比受污染者要多得多,但受个人经济利益的驱使,他往往会隐瞒这些信息,实施污染行为。相反,受污染者由于所拥有的相关信息少,想“讨回公道”需要付出很大的信息成本。这也许正是在一定的限度内人们宁愿“忍声吞气受污染”的原因。由于上述原因的存在,价格机制在环境问题上不能起作用或不能起有效充分的作用,从而出现“市场失灵”。
　　2•环境问题的“政府失灵”
　　如果由于制度体系内部的原因,使得管理过程的最终结果造成实际价格偏离社会最优价格,就会发生“政府失灵”。所谓“政府失灵”是指政府的行动不能增进经济效率或政府把收入再分配给那些不恰当的人们。导致“政府失灵”的原因主要有:信息不足与扭曲、政策实施的时滞、公共决策的局限性和寻租活动的危害等。在环境问题上导致“政府失灵”的原因主要有:
　　环境政策失灵。环境政策失灵是指那些扭曲了环境资源使用或配置的私人成本,使得这些成本对个人而言是合理的但对社会而言却是不合理的,甚至会损害社会财产的规章制度、财政、汇率、金融、价格、收入和其他政策等。它集中表现为现行部门政策和宏观经济政策在制定过程中,由于没有给予生态和环境以足够重视而导致的价格扭曲。
　　环境管理失灵。环境管理失灵是指在各级政府组织中存在着一系列管理问题,这些问题的存在导致有关政策无法有效实施。环境管理失灵主要表现在两个方面:一方面,各种政策在部门之间的协调不足,缺乏足够强的手段和强制措施以达到政策目标,缺乏确保在经济运作过程中实施有关政策的手段或力量等等。另一方面是环境管理中的寻租行为。环境问题的加剧,政府就会加强环境管理,政府的介入会导致环境污染者、受污染者和环境保护当局之间的博弈。污染者为了维护有污染时的既得利益,会加大“院外活动”的力度,以保持或放宽政府制定的环境标准,这是寻租行为的一种表现。另一种情况是污染者在既定的政策下进行寻租。比如环保当局执行排污收费制度,假定排污者人数少,受污染者人数多。那么,由于受污染者人数多,某一个受污染者如果通过上访或上诉形式要求环保当局执行收费,这样会产生很大的正外部性,即其他受污染者会选择“搭便车”策略,人人都这么想就会导致人人都放弃“上访”或“上诉”的打算。这时,如果环保当局是清正廉明、禀公办事的话也没问题。如果相反,那么污染者向环境保护当局的寻租活动就会成功。污染者就可以较小的寻租成本获得较大的收益,而把污染造成的外部成本转嫁给受污染者。
　　二、环境经济手段的分类与优化选择
　　环境问题的“市场失灵”与“政府失灵”,导致的后果便是经济的低效率和社会的不公平。环境经济学家为了解决这些问题提出了一系列政策手段,其中环境经济手段就是重要的制度安排之一。在传统的环境管理过程中,较多的方法是采用管制手段。管制手段的主要特点是污染者别无选择:要么服从,要么面临仲裁和行政程序的惩罚。很显然,这种手段是依靠法律与行政的权威性得到实施的。当某种手段可以影响污染者备选活动的成本与收益估计时,这些手段就可冠以“经济的”标志,并产生这样的一种方式,即通过被选择的方案得到一个比没有采用手段时更令人满意的环境状况,从而影响决策和行为的效果。因此,环境经济手段可以定义为:“从影响成本效益入手,引导经济当事人进行选择,以便最终有利于环境的一种手段。”这种手段明显的表现是,要么在污染者和公众之间出现财政支付转移,如各种税收和收费、财政补贴、服务使用收费和产品税等;要么产生一个新的实际市场,如许可证交易。
　　环境经济手段能使经济主体以他们认为最有利的方式对某种刺激作出自由反应,它是向污染者自发的和非强制的行为提供经济刺激的手段。环境经济手段可以大体上首先分为两个大类,一类侧重通过“看得见的手”即政府干预来解决环境问题,可称之为庇古手段;另一类侧重通过“看不见的手”即市场机制本身来解决环境问题,可称之为科斯手段。每一类又包括若干种具体的手段。所谓庇古手段,就是庇古在《福利经济学》中所表述的政策措施,即由于环境问题的重要经济根源是外部效应,那么,为了消除这种外部效应,就应该对产生负外部效应的单位收费或征税,对产生正外部效应的单位给以补贴。
　　所谓科斯手段,就是著名的“科斯定理”所表明的内容,只要能把外部效应的影响作为一种财产权明确下来,而且谈判的费用不大,那么,外部效应的问题可以通过当事人之间的自愿交易而达到内部化。庇古手段与科斯手段的共同之处是,它们都是为了使环境问题的外部效应实现内部化;它们都允许经济当事人为了实现环境目标通过成本收益的比较选择一种最佳方案。比如庇古手段可以使污染者在“继续污染、缴纳排污费”与“采取治污措施、减少污染产出”这两者之间进行比较;而科斯方法可以使污染者在“停止污染”与“继续污染,向受污染者购买污染权”这两者之间进行比较。但是,两种手段的实施途径和效果是不同的,主要表现在:
　　1•庇古手段较多地依靠政府干预,而科斯手段则更多地依靠市场机制。在不存在“政府失灵”的情况下,两种手段都是可行的。但是,如果依靠政府干预,出现企业向政府寻租,下级政府向上级政府寻租,那么,很明显,科斯手段优于庇古手段,因为按科斯手段政府仅是市场秩序的维护者,不必直接介入市场。
　　2•庇古手段需要政府来实施收费或补贴,政府的管理成本较大;而科斯手段需要政府来界定并保护产权,在污染企业数量较多的情况下,企业之间的交易费用较大。按照科斯定理,在产权明确界定的情况下,无需政府干预,可以通过自愿协商的方法来解决。但是环境问题的麻烦在于环境资源产权的界定和保护是很难的,因此,这又使科斯手段的优越性大打折扣。
　　3•庇古手段的实施,除了使社会获得环境收益外,政府还可以获得经济收益。科斯手段的实施,如果许可证是赠与式地分配的,那么社会只能得到环境收益;如果许可证是拍卖式地分配的,那么政府还可以获得一笔拍卖收益。庇古手段和科斯手段各有利弊。那么,到底应该如何选择环境经济手段呢?笔者认为,如果其他条件不变,特别是环境收益相同的情况下,环境经济手段的最优选择取决于边际管理成本和边际交易费用的大小。所谓边际管理成本是指运用庇古手段管理环境时增加一个污染企业所带来的政府管理总成本的增量。政府管理成本包括从事环保工作机构的运作成本、环境监测成本和收费的征收成本等。这里假定污染企业的排污量都是相同的,而且不考虑交易费用和寻租行为等效率损失。所谓边际交易费用是指运用科斯手段管理环境时增加一个污染企业所带来的企业与企业之间交易费用的增量。
　　采用排污许可证交易的情况下,交易费用包括搜寻交易对象的信息成本、交易者之间的谈判与订约的成本等。采用自愿协商方式时,交易费用包括污染者与被污染者之间了解对方信息的成本与相互进行协调的谈判成本等。这里不考虑政府的管理成本。表示了边际管理成本与边际交易费用随污染企业数量的增加而变化的情况。横轴代表污染企业的数量,纵轴代表边际成本。MMC表示边际管理成本曲线,MTC表示边际交易费用曲线。MMC曲线之所以先向右下方倾斜然后逐渐上升,这是因为,在两人世界里,如一人是污染者,另一人是受害者,如果需要一个政府来管理环境的话,成本是非常大的。政府的环保部门相当于“固定要素”,而具体的实施费用相当于“可变要素”。随着污染企业人数的增加,维持环保部门运行的“固定要素”被分摊到各个企业中去,而庇古税的征收费用标准是一样的,因此,边际管理成本曲线是向右下方倾斜的。但是,如果环境问题十分严重,污染企业数量非常大的情况下,光靠环保部门也许无济于事,还要依靠政府的其他部门的共同配合,这时的边际管理成本又会急剧上升。因此,MMC曲线随着污染企业数量的增加而持续下降,然后再逐渐上升,呈“U”字型。
　　由于交易费用不仅随污染企业数量的增加而增加,而且是加速增加,这在数学上表现为交易费用的一阶导数大于零,而且交易费用的二阶导数也大于零。因此,MTC曲线随污染企业数量的增加而急剧上升。就可以说明环境经济手段的选择区间。MTC曲线与MMC曲线相交于F点,由F点所决定的边际成本为MC0,污染企业的数量为Q2。这就是说,当污染企业数为Q2时,选择庇古手段和科斯手段都是可以的,因此,可以把Q2称作庇古手段与科斯手段的临界污染企业数。但是偏离F点时,情况就会发生变化。当QQ2时,由于边际交易成本大于边际管理成本,即MTC>MMC,因此,应选择庇古手段。进一步分析可知,MMC曲线经过长区间的持续下降以后达到最低点L,然后出现回升。那么,L点以后采用什么手段更好呢?这不仅取决于MTC与MMC的比较,还涉及到庇古手段的管理成本与管制手段实施成本的比较。但至少在G点以左,即MMCQ4时,MMC急剧上升,这时,环境污染加剧,环境纠纷猛增,如仍用经济手段来解决环境问题可能无济于事,更好的选择也许就是采用管制手段,依靠政府权威强行解决环境问题。
　　运用边际交易费用和边际管理成本的概念还可进一步说明,随着市场化程度的提高,影响市场交易障碍的扫除,边际交易费用曲线会向右移动。如图3,由MTC移向MTC′。MTC曲线与MMC曲线的交点就由F点移向F′点,决定环境管理手段的临界污染企业数量由Q2增加到Q′2。这意味着,用科斯手段解决环境问题的区间增加了,即从OQ2增加到OQ′2。相应地,假定MTC曲线不动,如果提高政府部门的工作效率,那么边际管理成本曲线就会由原来的MMC曲线下降为MMC′曲线。这样,MMC′曲线与MTC曲线的交点为F″,由F″点决定的污染企业的数量降为Q″2,这意味着用科斯手段解决环境问题的区间缩短,由OQ2减少到OQ″2,相应地,用庇古手段解决环境问题的区间增加。如果市场化程度和政府工作效率同时提高,那么有可能找到图3中的新的临界点E点。很明显,E点与F点一样,它们所决定的环境经济手段的选择区间基本一致,但临界点时边际成本由MC0下降为MC′0。
　　由此可见,寻求环境问题的解决方法不能就环境论环境,还要考虑体制背景和政治制度,要努力推进市场化改革,积极促进政府工作效率的提高。根据上述分析,笔者认为,选择环境经济手段可以按如下三种思路进行:第一种思路是,在现有的经济手段中选择一种最佳手段;第二种思路是,在现有的经济手段中进行优化组合,包括与其他手段配合使用;第三种思路是进行环境经济手段的制度创新,寻找一种新的最佳方案。按照第一种思路,就应该在既定的环境目标下,努力寻求执行成本的最小化。在这一基本原则下,还要考虑每个国家的体制背景和文化传统。在传统的计划经济体制下,一般来说只能选择管制手段。在市场经济体制下才有经济手段的用武之地。同样在市场经济国家中,有的市场化程度高,各种手段都可以采用;有的市场化程度还比较低,主要还只能采用庇古方法。同样的手段在同一国家对不同的治污目标的适用范围也是不同的,如水污染收费就比大气污染收费的适用性要大。第二种思路的依据是,每一种手段都有其固有的缺陷,因此要寻找一种扬长避短的“结合”。实际上,经济手段单独应用的例子极少,多数情况下,具体的经济手段总是与其他手段或不同经济手段之间组合应用的。这主要表现为三种情况:
　　经济手段与管制手段的组合使用。从定义上看,一些经济手段本身就是这类组合中的一个部分,如排污许可证交易本身就是建立在管制手段的基础上,根据环境标准,确定排污总量,排污总量转换为排污许可证分配或拍卖给各企业。排污收费也常常与管制手段相组合,要么用于加强这种管制,要么用于取得必要的资金。
　　经济手段可优先于现有管制手段的调整或新管制规则的制定。制定或调整重大的管制措施需要时间,尤其是涉及到国际机构时更为如此。带有财政色彩的经济手段往往可以在实际执行之前,这样就可促使有关管制的有效执行。
　　两种不同的经济手段的组合。这往往是一种更有效的组合。例如税收差异手段其实是对传统产品征税而对清洁产品实行补贴的一种手段。第三种思路有两种含义,一是为经济手段的应用创立新的制度环境,二是设计一种新的经济手段。对前者,国内环境经济学家已作了不少研究,有代表性的思路有两种:一是建立环境权益代理公司。其基本点是:环境问题往往由“市场失灵”所致,但由于政府的理性有限、中立有限、实力有限和灵活有限,政府干预往往会出现“政府失灵”,为了既防止“市场失灵”,又防止“政府失灵”,可以建立“环境权益代理公司”。公司受当事人委托,代为办理环境权益诉讼所需的一切手续,依法进行辩护,既要求对方停止环境权益侵害,又索取因侵权而造成的赔偿费。二是建立“控污银行”。“控污银行”是专门发行、经营排污指标,充当排污权交易中介调节者的经济组织,因而排污指标的流转是其一切经济活动的主体和基础。上述两种制度创新的共同特点是,可促使政府职能转变,提高环保部门的工作效率;中介机构又可以利用信息优势,更好地完成环境保护的历史使命。对新的经济手段的设计主要集中在征收环境税的讨论上。环境税的本质与收费是一样的,无非是把具有弹性的收费转变为较有刚性的税收,同时把过于单一的收费变成较为综合的税制。
　　三、用经济手段管理环境的基本原则
　　用经济手段管理环境必须遵循如下基本原则:
　　1•效率与公平相结合的原则。环境问题的经济本质表现为效率低下,其社会本质则表现为有失公平。评价环境经济手段的优劣有几条标准,即环境效果、经济效率、社会公平、可接受性等,归根结底是两条标准:一是效率,二是公平。环境效果和可接受性本身都是基于效率和公平的考虑。效率与公平之间是相互影响、相互制约的。环境问题的低效率决定了不公平;相反,实行一种环境经济手段,如果不注意公平标准,比如给负外部性的减少给以补贴,导致的结果可能不是污染的减少,而是更多的污染,这说明,不公平也会导致低效率。用经济手段管理环境必须坚持效率优先、兼顾公平的原则。特别要防止以一种新的不公平代替老的不公平。
　　2•市场与政府相结合的原则。市场机制固有的缺陷会导致环境问题上的“市场失灵”,“市场失灵”往往是政府干预的理由,但并不是充足的理由。因为政府干预同样也会出现“政府失灵”。可见,市场与政府间的选择并不是一个在完善与不完善之间的选择,而是在不完善的程度和类型之间、在缺陷的程度和类型之间的选择。在许多情况下,它们可能仅仅是一个在不合意和无法容忍之间的选择。选择越倾向于市场,其体制就会面临更多导致“市场失灵”的危险;选择越倾向于政府,其体制就会面临更多的导致“政府失灵”的危险。通过环境经济手段的分析和比较,可以看到,没有一种经济手段是十全十美的,因此,在不可能实现“最优”的情况下,只能选择“次优”。而“次优”的选择既不能完全摆脱市场,又不能完全不要政府,而是要求市场与政府的有机结合。总的看来,政府的主要作用要放在保证市场机制的正常运作上,尽可能发挥市场机制特别是价格机制在环境保护中的作用。但这并没有低估政府的作用,即使是侧重于市场机制的科斯手段也仅仅是“侧重市场”,而不是“只要市场”,它仍然离不开政府,它需要政府来界定和保护污染权、组织实施许可证的拍卖或分配等。
　　3•制度与技术相结合的原则。面对环境问题,人类要解决的无非是两大难题:一是人类与环境的关系问题,二是人类在使用环境时遇到的人与人的关系问题。有人把这两个问题延伸为“两种环境经济”:由第一个问题延伸出来的是“环境的经济”,即关于对环境的经济计量和对环境技术的经济评价等,它包括环境污染的经济损失评估、污染治理技术选择的成本收益分析等;由第二个问题延伸出来的是“环境与经济”,即关于经济发展与环境保护之间关系的理论性研究,它包括环境保护政策研究、环境污染行为分析、经济运行机制与环境保护对策、环境权益及制度结构等。显然,前者强调的是环境技术,后者强调的是环境制度。制度的本质在于界定责、权、利,以此促进效率或公平。环境经济手段是一种重要的制度安排。不同的制度安排会导致不同的结果。制度要解决的就是激励什么、约束什么的问题。但是,制度的选择和设计只能与当时当地的技术水平相适应,而不能孤立地就制度论制度。不论是庇古手段还是科斯手段都离不开一定的技术基础。环境经济手段探讨