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企业运行中的国家干预法律制度研究（上）

　　基于维护社会公共利益或者全局性利益之考虑，国家将其意志不断深入至社会经济生活，并在此基础上形成国家经济的干预法律制度，这是近世、尤其是本世纪30年代以来各国经济、政治和法律等领域中所呈现出的最为耀眼的现象之一。国家经济干预职能的强化以及相应的法律制度建设，不仅确立了国家对市场经济的有意识的宏观调控，而且也使作为国民经济微观基础的企业的运行机制展现出一些新的时代特色。事实上，无论怎样信奉自由企业制度，当今世界各国总是自觉不自觉地运用包括法律手段在内的多种手段对企业运行实施间接甚至直接的干预；无论国家经济干预的具体方略是否是专门针对企业而提出，它们对企业的运行都会产生或多或少的影响。企业运行与国家经济干预及其法律制度相联系，由此衍生出与自由企业制度并行的企业运行中的国家干预法律制度。
　　近年来，中外理论界对国家经济干预及其法律制度的探讨甚多，相关着述亦可谓汗牛充栋。然对作为其重要内容的企业运行中的国家干预及其法律构架问题，却鲜有人论及。当前，我国正在建立社会主义市场经济体制，其中的一项基本任务，就是要重塑社会主义市场经济的微观基础，确立政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学的现代企业制度。在此情况下，研究企业运行中的国家干预及其法律制度，无疑具有重大的理论和实践意义。
　　本文的主旨，在于揭示企业运行中的国家干预法律制度产生的必然性，阐释企业运行中的国家干预法律制度与企业自主经营的关系，并在此基础上，分析我国企业运行中的国家干预法律制度的实然和应然状态。
　　一、企业运行中的国家干预法律制度产生的社会历史背景、制度原因及其立法实践
　　作为国家经济干预法律制度体系的重要组成部分，企业运行中的国家干预法律制度的产生有着国家经济干预法律制度得以出现的一般原因。然而，企业运行中的国家干预法律制度以作为国民经济微观基础的企业及其运作作为干预的着眼点，故其产生又不可避免地具有特殊而深刻的社会历史背景和制度原因。正是这些一般原因以及特殊社会历史背景和制度原因，促成了各国以立法为主要表现的企业运行中的国家干预法律制度构造实践。

　　社会本位及社会利益原则的确立
　　从个人本位或权利本位转向对社会本位的偏重，这是西方法哲学或立法指导思想在当代的重大变化。经济法的出现正是这种变化在规范上的表现。社会本位作为一种法哲学原则并不是对个人私权本位的否定或绝对替代，而只是将传统民法中的“公序良俗”原则延伸到更为广泛的社会生活中，用以制约权利行使过程中的某些非理性行为，如市场经济中的“外部不经济”行为。但尽管如此，社会本位受到青睐，无疑为企业运行中的国家干预法律制度的确立营造了适宜的氛围。对社会本位的日益关注必然衍生出社会利益原则。在对企业、尤其是对社会主义制度下的企业以及资本主义制度下的国有企业和公营企业存续与运行的价值评判上，社会利益原则得到了突出的强调。可以说，在当代，企业已被作为社会的重要构成部分看待；企业的行为也已被当作社会行为来认识；企业及其行为的价值已不仅仅体现为增进微观利益，其经济价值只有在符合或有益于社会整体功利的前提下才能得到肯定性的评价，尽管符合或有益于社会整体功利的标准不可避免地带有一定的主观色彩。注重社会整体功利的政治、伦理意识上升为一种法哲学思想，便导致了立法对社会利益的偏重。企业运行中的国家干预法律制度即是这一偏重的结果。其主旨之一，便在于矫正和克服自由企业制度所固有的偏离甚至损害社会利益的趋向。
　　社会公平理念的出现及其被认同
　　法哲学或立法指导思想从注重个人本位或权利本位转向对社会本位的关注，也相应地使社会公平理念得以出现并获致认同。个人本位或权利本位所蕴涵的价值判断之一，是对意思自治的高度尊重，认为当事人依其真实意志自由地为交易行为，这是最富效率的。社会本位在关注社会利益的同时，亦注意到了当事人自由交易的非理性行为趋向，认为惟有消除这些非理性现象，社会本位的价值目标才能真正实现。在当代西方国家，消除市场经济中的非理性现象被视为是国家的一项重要职能，其要旨是要通过“国家之手”，建立有益于社会利益的公平的市场经济体制。这些，恰好正是社会公平理念的应有之义。社会公平理念的出现和被认同，为国家干预经济提出了新的要求并提供了理论依据。作为国民经济微观基础的企业的运行，自然也就成为基于社会公平理念所实施的国家干预发生作用的重要方面。在注重以法律手段干预经济的当代社会，企业运行中的国家干预法律制度也便由是产生。
　　企业在社会中角色的转换
　　在传统经济学中，企业的最终目标被认为是最大限度地营利，以实现出资者利润的最大化。此种观念不考虑企业行为的社会后果，不考虑企业获取利润手段的文明程度和道德性质；同时也不考虑企业行为的社会评价，而将是否有利于实现企业及其出资者利润最大化作为评判企业以及企业经营管理人员行为是否妥适的具有优势地位的乃至唯一的价值标准。这种观念在早期的企业立法中有一定程度的反映。然而，此种传统观念应当说仅仅是经济学上的一种假设，其不能全面体现社会经济生活的实然状态。鉴此，理论界开始对企业在社会生活中的角色定位予以重新思考。在当代，主流观点已放弃了绝对一元主义的利润最大化理论，认为企业的角色不仅仅是出资者谋取利润最大化的工具，而且也应是实现社会福利的实体；企业在追求利润的过程中，亦须充分考虑相关者的利益。观念的转变导致了立法的变革。近世以来，为使企业的行为符合并充分尊重社会公众的利益，各国立法界都在强化企业的社会责任问题上作了不懈努力：一方面颁布大量的引导和强制企业践行社会责任的专门法规；另一方面，又在传统企业法或公司法中增设保护企业利益相关者的条款。这些立法，对于企业运行中的国家干预法律制度之建立，无疑具有不可忽视的作用。
　　传统民法对企业运行的规制及其局限
　　从立法史的角度看，企业运行的法律规制最初主要是由传统民法来承担的。传统民法对企业运行的规制囊括了企业行为和企业组织两大基本问题。首先，在对企业行为的规制方面，传统民法规定了民事主体进行民事活动的一般准则，自然也就确立了企业以及企业的出资者从事市场交易活动的基本规则。其次，在对企业组织的规范方面，传统民法对法人制度的规定，使企业的主体资格及权利能力和行为能力，企业的组织机构及其规范化运作，企业设立、变更和终止的规则等企业的组织问题得以明确，这就为人们组织企业以便进行市场交易，以及作为组织体的企业在社会生活中的异动提供了基本准绳。
　　传统民法以个人本位或权利本位为其法哲学基础，强调民事主体在民事活动中的意思自治，以此种观念为指导的传统民法对企业运行的规制，在当代的社会历史条件下，也就不可避免地暴露出其局限性。其一，传统民法的要旨在于根据市场交易的固有规律及其要求，为包括企业在内的所有市场主体设定市场交易的
　　一般准则。因此，其对企业运行的规制未能超出市场交易领域而深及企业生产经营活动的具体组织过程。在对企业行为的规制上，传统民法并不直接干预企业的具体市场行为，也不要求企业从事某些市场行为或者非市场行为；在对企业组织的规制上，传统民法的调整作用尽管也涉及到企业的内部，但其主要功能在于塑造企业的民事主体地位及其相应的自主意志和独立财产制度，同时为出资者依其自主意志和市场法则设立、变更和终止企业提供法律依据，并不直接干预企业内部的具体生产经营管理活动。此种企业调整体例，显然不利于克服企业的盲目运作和企业为了局部利益而践踏社会公共利益或全局性利益的现象。其二，传统民法在充分尊重作为民事主体的企业及其出资者自身利益的同时，亦不否认甚或注意到了出资者的出资行为及由此所生之企业于社会经济之繁荣和社会福利之增进的意义，但它以效率为直接的和最高的价值目标，且把当事人依其真实意志自愿地进行市场交易视为是最富效率的。因此，传统民法创设的目的，仅在于为包括企业及其出资者在内的民事主体自愿地进行市场交易提供制度上的保证，以达到其所期望的普遍提高全社会经济效率之最终目标。而对于社会公平问题，传统民法将其看作是主要应由政府或者其他法律部门予以解决的事项而予以忽略。也正是缘于传统民法并不基于社会公平的理念解决市场失灵这一有损于社会经济之繁荣和社会福利之增进的市场机制所固有的不足，故传统民法并不对企业的经营行为给予经济性和社会性的强制引导；企业经营行为纯粹由企业根据自由意志抉择。一言以蔽之，传统民法关注效率而不致力于社会公平，也就难以为社会建立起必要的公平机制。其三，传统民法所规定的企业的法律地位仅限于民事流转领域，而对于企业在整个社会中的地位，亦即企业作为社会实体的全面本质或者说企业在社会生活中的完整角色问题，是未有涉及的。
　　近世社会历史背景所发生的上述深刻变化以及传统民法因这些变化而固有的局限性，促成了各国企业运行法律调整体制的改变。可以说，尽管国情及由此决定的市场经济体制模式存在差异，但对企业运行不断加强干预性质的立法，以此建构企业运行中的国家干预法律制度，则是各国所采取的共同态度。
　　美国实行所谓消费者导向型市场经济模式，即“自由主义的市场经济”。这种市场经济模式十分强调市场力量对促进经济发展的作用，认为政府在经济发展中只起次要作用。相应地，这种市场经济模式亦极为崇尚自由企业制度。然而尽管如此，美国对企业的运行也并非采取完全放任自流的态度。例如，自1890年颁布《谢尔曼反托拉斯法》起，一个多世纪以来，美国出台了大量的反垄断制定法和判例法，一方面制止企业限制竞争的行为，从而形成反垄断法的行为规制法；另一方面，反对企业通过合并所产生的过度的市场集中，从而形成反垄断法的结构规制法。在罗斯福新政期间，作为缓解自由放任所致经济危机的措施，国会通过了两项《农业调整法》，用于干预农业企业的运行， 以控制基本农产品产量， 从而提高农产品价格和农民购买力，或控制剩余农产品从而稳定其价格。此外，还颁了《国家工业复兴法》、《联邦动力法》、《机动运载工具法》、《运输法》、《商船法》、《民用航空法》等，用于干预工业和交通运输企业的内外部关系。自80年代起，缘于大型公司对社会影响力的日益增强及其所生之社会问题的日趋严重，以宾夕法尼亚州为代表的29州纷纷修改公司法，增加了公司必须考虑并保护利害关系人的条款，这实际上是作为组织法和行为法的公司法所作出的国家干预公司运行的制度安排。
　　德国和北欧一些国家推行社会市场经济模式。所谓社会市场经济，高度概括地说，就是“自由＋秩序”。进言之，这是一种国家有所调节或控制的市场经济，它既反对经济上的自由放任，又反对把经济统得过死，而要将个人和企业的自由创造与社会进步的原则结合起来；它既保障私人企业和私人财产权的自由，又要保证权利的行使给社会公众带来好处；它坚持国家对经济尽可能少干预而只给予必要干预的原则，同时认为国家在市场经济中主要起调节作用，并为市场运作规定总的框架。社会市场经济模式为企业自主经营和企业运行中的国家干预都提供了适宜的土壤。事实上，以德国为代表的实行社会市场经济的国家一直都将企业运行的国家干预及其法制建设作为其推行和发展社会市场经济的重要内容。以德国为例，除有《反限制竞争法》制止企业限制竞争的行为外，还在其他方面干预企业的运行，如，通过立法设定企业的社会责任，以使公众不受企业有害行为的危害。尤其值得一提的是，第二次世界大战以来，德国实行了职工参与企业决策的制度。这一制度首先在煤炭和钢铁企业中推行，并在1951年的《关于煤炭和钢铁工业职工平等参与决定权的法律》中得到了承认。1956年的《参与决定修正法》、1976年的《参与决定法》进一步对这一制度作了完善并将其适用范围扩大。该制度的要点是，公司的监事会应由劳资双方的代表组成；董事会中应有劳方董事。这实际上是国家为实现社会市场经济的目标而对企业治理结构所作的强制性安排，是对作为私法主体的企业之自由和作为私权的企业产权的自由所作的限制，从某种程度上讲，它已超越了市场自身的逻辑，反映的是国家对企业运行的干预。
　　日本、法国等国家实行国家导向型市场经济模式。国家导向型市场经济模式与所有市场经济模式一样，亦十分注意市场机制的作用，但与他种市场经济模式相比，此种市场经济模式具有一些明显的特征。首先，注重计划在宏观经济调控中的作用，故其又被称为计划调节的市场经济模式。其次，在干预经济的过程中，强调行政指导的意义，把行政指导作为实现宏观经济调控的基本手段。再次，采政府与企业在经济决策上相互协商的协调型调控运作政策。然而尽管如此，国家导向型市场经济模式并非不重视法律手段对经济的调控作用。对于企业运行这一事关经济稳定与繁荣的问题，更是未忽略以法律手段实施干预。以日本为例，1947年颁布并历经多次修改的《关于禁止私人垄断及确保公正交易的法律》对企业有碍市场竞争的行为作了限制性和禁止性规定；为了扶持和保护中小企业，先后制定了一系列有关中小企业的法律，如《中小企业设置法》、《中小企业协同组合法》、《中小企业稳定法》、《中小企业基本法》等，这些法律除为中小企业给予倾斜政策外，还为制止大企业侵害中小企业提供了法律依据因而对大企业的行为亦具有一定的规制作用。
　　二、企业运行中的国家干预法律制度与企业自主经营的关系
　　自企业运行中的国家干预作为一项法律制度而根植于各国法律体系之中以来，以法律的手段实现企业运行中的国家干预与确保传统民法所确立的企业自主经营即成为各国企业运行的两大基本追求。从表层上看，企业运行中的国家干预及其法律制度与企业自主经营二者是相冲突的。因为，前者意味着国家依其意志对企业实施引导甚至强制；后者则意味着企业按照自己的意愿安排并从事经营活动。然而不可忽略的是，尽管此二者在理论上存在着相左的特质，但当代各国的现实却是另一幅景观，这就是此二者和谐共存于市场经济体制之中，共同维系着当代市场经济的健康、稳定发展。这一基本事实表明，企业运行中的国家干预法律制度与企业自主经营是可以统一并协力对市场经济发生积极作用的。深层次地看，企业运行中的国家干预法律制度与企业自主经营的这种统一、和谐与良性互动，缘于此二者在当代市场经济体制中所给确定的价值取向的互补性。
　　企业自主经营的价值关注及其不足
　　前已述及，企业自主经营由传统民法构建和支撑，其主要价值关注是效率。如果对效率的蕴意与企业自主经营的效应作进一步分析，则不难发现，在企业自主经营与效率之间，事实上存在一种逻辑上的必然联系。
　　效率即效益，其基本意义是：从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。也就是经济学家常说的“价值极大化”或“以价值极大化的方式配置和使用资源”。企业自主经营的效应及其与效率相联系的主要体现在于：首先，企业自主经营使企业得以根据市场的供求状况、按照自己的意愿组织生产经营活动，缘于企业的趋利秉性，它会倾其全力将资源投向效益高的领域，从而使经济资源得到有效的利用，进而实现资源的优化配置。其次，企业自主经营由于赋予企业以经营自主权，从而有利于调动企业的主动性、积极性和创造性，这些无疑是效率的重要源泉。第三，企业自主经营由于将企业的经营活动及其后果完全交由企业负责，因而可使企业与出资者、企业与政府的关系明晰化，并且消除出资者和政府对企业的经营活动承担责任的可能性。革除“大锅饭”格局存在的经济前提。这无疑给企业施加了一种市场的压力。这种压力与企业的趋利秉性相结合，必将转化成一种经营上的动力。这种动力于效益而言是至关重要的。第四，有效率的经济体制须以健全的价格体系为前提。企业自主经营与企业的趋利秉性相结合，可使企业尽可能地了解相关资本稀缺程度的信息并尽可能地提高其所提供的资本的价格。正是这种努力，使得资本稀缺程度的信息被包括企业在内的单个资本所有者带到市场并加以综合，从而形成反映资源稀缺程度的健全的价格体系。第五，经济发展的历史表明，竞争机制是最富效率的经济机制，而包括企业在内的市场主体的自主经营，正是竞争机制得以形成的逻辑前提。
　　企业自主经营也有其自身难以克服的弊端，这就是企业自主经营所导致的企业对效益的追求与实现，可能产生无视甚至损害社会公平这一作为人类美德的价值观念之现象。例如，企业自主经营使企业成为独立的市场主体从而具备参与市场竞争的基本条件，但与竞争及其所带来的效率相伴随的，是各种不公平竞争趋向；企业自主经营由于不关注企业之间、企业与其他市场主体之间在竞争机会、实力等方面的差异，因而将引起资源分配上不应有的不公平现象；企业自主经营使企业的内外关系处于一种自我调节的状态，缘于趋利的原始冲动，企业自然也就疏于关心诸如社会弱者的不利地位、外部不经济、白搭车等事关社会公平的社会问题。企业自主经营的这些流弊，意味着在企业运行问题上，仅有自主经营是远远不够的。
　　企业运行中的国家干预法律制度的价值关注及其不足
　　与企业自主经营的价值关注不同，企业运行中的国家干预法律制度的价值关注主要是社会公平。就一般而言，公平即公正平等。在经济法领域，社会公平具有多重意义。作为经济法重要组成部分的企业运行中的国家干预法律制度，正是从多维的角度，维持着不同意义上的社会公平。
　　首先，社会公平意味着竞争的公平。从静态角度看，竞争公平要求市场向每一市场主体开放，使各市场主体享有均等的竞争机会，且进入市场的条件、负担要公正平等。从动态角度看，竞争公平要求每一市场主体在竞争中充分尊重其他市场主体的独立人格和平等法律地位，不得进行违背诚实信用原则、损害其他市场主体合法权益的不正当竞争行为，也不得排除和限制其他市场主体的竞争。公平竞争环境的营造是市场主体自身难以解决的，而具有普遍适用性、规范性和强制性等特性的国家干预法律制度恰在此方面有其用武之地。作为国家经济干预法律制度的重要组成部分，企业运行中的国家干预法律制度通过对企业这类市场主体的市场准入的静态规定，以及对业竞争行为的动态调控，在均衡企业的竞争机会、消除人为的市场壁垒以及其他有碍公平竞争机制建立的因素等方面有着传统民法规范所不能企及的效果。当然，企业运行中的国家干预法律制度以竞争公平为其价值关注之一，并对公平竞争机制的形成和维护产生积极作用，这只是这种法律制度的应然状态；其实然状态如何，取决于立法者对应然状态的尊重程度以及相应的规范设计。我国传统计划经济体制下的法律通过对计划、许可证制度广泛的适用范围和强制执行效力的规定，人为地设置了一些不适当的市场进入障碍；通过对不同所有制的企业适用不同的税率和对部分企业实行减免税等规定，使得企业难以在同等的外部条件下开展竞争，这些，都是有悖公平竞争原则的。
　　其次，社会公平意味着处理外部经济效应问题的公平。经济学的市场均衡理论认为，经济主体之间的经济行为会发生相互影响或相互冲突：一个经济主体最大化自己利益的行为，构成一切其他经济主体最大化其自身利益的一个约束条件或经济环境。不过，市场均衡理论所考察的经济主体之间的相互影响和相互制约，都是通过影响供求和价格而发生的。在现实生活中，还存在着另一种相互影响，即不通过影响供求和价格而直接影响他人的经济环境和经济利益。例如抽烟者污染了空气，致他人被动吸烟，即损害了他人利益；而这种影响并不是通过市场供求关系的变动发生的。这种相互影响的效果，在经济学中被称为外部经济效应。根据外部影响的“好与坏”，外部效应可分为“正的”和“负的”两种。抽烟、噪声等造成的影响，属于负的外部效应，其特征是引起他人效应的降低或成本的增加；而种花等行为对邻居产生的好的影响，则属于正的外部效应。
　　企业作为经济主体和社会的构成单位，必然要面对外部经济效应问题。与任何具有趋利性的经济主体一样，企业对于负的外部经济效应往往不会主动地予以解决。当某些企业等经济主体的行为造成其他经济主体的利益损害而又不承担赔偿责任时，便形成外部不经济这种不公平的现象。而对于正的外部经济效