国内地方治理研究述评.docx

国内地方治理研究述评论文摘要：本文简要梳理了我国地方治理理论研究发展的概况，对与地方治理相关的一些概念进行界定与辨析，总结了目前国内地方治理研究所涉的主要领域，并指出我国地方治理研究中存在的包括滥用“地方治理”概念、存在不少研究的空白地带、缺乏本土化的理论层面的较为完善的创新等相关问题。“20世纪80年代中期以后，地方治理运动逐渐发展成为一个遍及欧美发达国家及许多亚非拉发展中国家的国际性现象”，“它是在民族国家受到经济全球化冲击，社会形态和国家权力性质发生重大变化的背景下，政府组织为有效回应环境变化和危机挑战而选择的一条新型发展道路。”而我国在此时也正努力探寻着符合我国国情的社会主义建设道路，行政体制改革、政治民主化改革、中央放权、地方分权化改革、农村村民自治改革等正轰轰烈烈进行着，而上述的改革迫切需要有说服力的相关理论的指导，在这么一个背景下，伴随着治理、善治理论的引入，作为更为有实际意义、更具体化的地方治理理论也引人中国，对此的研究具有独特的实际运用价值，越来越引起人们的关注。国内一些学者进行了一些开创性的研究，取得一些成果。本文试图从对相关概念的界定与辨析着手，梳理、总结目前相关学者取得的有代表性的研究成果，并对目前研究中存在的不足等方面进行简要评述。一、相关概念的界定与辨析某一学术领域的研究的基础是进行基本概念界定，因为只有在界定了基本概念的外在边界和内在含义的基础上才可能构建相关的理论框架并展开论述。然而，目前国内学者除对“治理”的概念作较多的论述外对其他相关的概念较少进行较为深入的界定与辨析。笔者认为，对于“地方治理”理论主要涉以下重要的概念需要进行明确的界定及辨析：地方治理、地方政府治理、民族国家治理、社区治理、地方政府改革、地方政府创新等。(一)地方治理与地方政府治理英国着名学者威廉L米勒、马尔科姆迪克森和格雷斯托克认为，地方治理是“关于地方服务的委托、组织和控制，这些地方服务包括地方区域内卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等。”孙柏瑛教授在总结了西方学者的一些具有代表性的观点后认为，地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程。理想地方治理模式包含以下思想：是具有弹性的地方制度与组织结构安排；是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程；其运作依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络；关注环境变化和挑战，视野始终放在地方的战略发展前景上。”笔者认为，孙柏瑛教授的定义指出了地方治理的地理空间特征、治理主体、主要使命，并从四个角度建构了地方政府治理的理想模式，是目前为止有开创性对地方治理进行的较全面、深入的界定。目前学界对“地方治理”与“地方政府治理”二者鲜有进行明确区分的，有的甚至将“地方政府治理”等同于“地方治理”，如李超、安建增及李静、蒋丽蕾在其文章中论述“地方政府治理”概念时就直接引用孙柏瑛教授对“地方治理”的界定。同时，目前也极少有对“地方政府治理”下定义的。本人认为，实际上“地方治理”与“地方政府治理”二者虽然关系密切但并不相等，二者视角、范围不一样：“地方治理”的范畴更大些，主体还包括除地方政府外的第三部门、私人组织等，强调多主体的合作对地方公共事务的治理；而“地方政府治理”主要指在治理理论的指导下地方政府如何通过分权、重组等改革提高能力以适应全球化等不确定因素的挑战，如何促进公民参与，如何促进多中心网络的建立、发展，如何在多中心合作中起到核心作用，以更好处理地方公共事务，促进整个地方治理的发展的过程。当然，在中国目前仍主要以地方政府为治理中心的状况下，地方治理主要是地方政府的治理，“中国学者特别强调政府在治理中的作用和贡献。”(二)地方治理与民族国家治理、社区治理作为日渐崛起的“显学”，治理理论在不同的研究视角得到不同程度的发展，陈振明教授认为，对于治理理论从研究途径上看存在政府管理、公民社会及合作网络三种研究途径，而对于目前被认为最完善的网络治理从实践类型的角度上看，可以分为全球治理、民族国家治理及社区治理。其中民族国家的治理是指“在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理”，社区治理是“对社区合作网络的管理。”笔者认为，陈振明教授所进行的分类中，“民族国家的治理”强调的是在“民族国家”这较高的管理层次中以政府为主导的公共物品供给的管理，而“社区治理”强调的是在最基层的管理层次中社区部门在提供公共服务方面的重要作用，因此本文所指的地方治理在管理层次上是介于“民族国家”和“社区”之间，而在治理的内容上则包含了上述两种治理的内容，其中“地方治理”最核心的研究分支应该是“社区治理”。根据较为一致的对“社区”的界定，即社区指的是“一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，“社区治理”包括“城市社区治理”和“乡村社区治理”(一般简称为“乡村治理”)。如前所述，在比地方治理更为基层的管理层次的“乡村治理”方面，我国的研究开展较早，研究成果也较为丰富；而对“城市社区治理”的研究在近期也得到不断的发展。除了“社区治理”外，“地方治理”的研究分支还包括“县级治理”、“市级治理”、“省级治理”等。因此，“地方治理”与“民族国家治理”、“社区治理”是相关的但属于不同层次的概念，本文所综述的内容是处于中间层次的“地方治理”，而非更高层次的“民族国家治理”及更低层次的“社区治理”。(三)地方政府治理与地方政府改革、地方政府创新这几个概念之间密切联系、相互交叉又有本质区别。上述概念之间的联系主要表现在：“地方政府治理”强调治理理论在地方政府的适用，具备治理的相关特征，核心目的是与其他主体携手合作以应对不确定的环境的挑战，以应对地方公共问题，共同处理地方公共事务。在这个过程中地方政府要提高能力、向其他主体让渡一些公共权力就必然要进行相应内部重组、横行和纵向分权等方面的改革，在此过程中需要进行创新，开发新的治理工具，创建合适的合作网络等，这就和“地方政府改革”、“地方政府创新”概念有所交叉；另一方面，治理理论本来有不同的研究途径，其中包括政府管理的途径，而政府管理途径就包括了“新公共管理”、“善治”等用法，“新公共管理”意味着用企业精神改造政府，这其中相关内容也涉及到地方政府改革、创新等系列概念。上述概念之间区别表现在：政府创新就是“政府部门将新的观念和方法诉诸实践，从而改变原有政府结构，增强政府效能，提高政府绩效的创造性实践”；地方政府创新指“探索地方政府体制运转的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战；就是通过探寻和建立较为合理的政府体制运转模式，从而确保社会资源能够得到最优化配置，确保国家资本能够更好地用于改善人民的生活。”地方政府改革是指“地方政府为了适应环境变化，提高政府效能，对原有的发展不相适应的政府管理体制与管理方式所进行的变革。”因此，从上述的有代表性的概念界定可以明显看出“地方政府改革”、“地方政府创新”与“地方政府治理”之间在性质上、所追求的目标上、侧重点上各不相同。从整体上说，地方政府改革、地方政府创新是地方政府治理的重要途径，而地方政府治理又是地方政府改革及地方政府创新的主要目标之一，这几个概念之间存在着内在的联系和互动的作用。二、目前国内对地方治理研究的概况由于“地方治理”带有十分明显的西方社会话语特征，一时难以与中国地方制度的现状和现有相关的研究方向完全对接，但在国内较早就开始研究的、已具有较为成熟的理论体系的关于政府间关系调整、地方政府改革、中国基层民主政治的发展以及借鉴西方政府改革经验(如“政府再造”等)等相关的研究主题实际上是与“地方治理”密切相关的。根据孙柏瑛教授的归纳，从总体上看，我国已开展的相关研究大致可涉及五个方面主题的研究：邓正来、何增科等学者为代表的对国家与“公民社会”关系理论的研究；以谢庆奎教授为代表的“地方政府”制度改革研究，形成以中国地方政府形态与体制变迁为中心的分析框架；以徐勇、范瑜、贺雪峰等为代表的学者、官员对村民自治的研究；以俞可平、杨雪冬等学者为代表的对“治理理论”和善治、多层治理结构的研究；以薄贵利、王绍光、林尚立等学者为代表的对“中央与地方关系”、“政府间关系”的研究。而对上述主题的研究主要有两种研究方法：其一是以案例研究为主，以实证角度从案例剖析中提炼理论的研究方法，较为典型的如徐勇教授等主持的对“村民自治”的系列研究；其二是对“地方治理”从规范的角度构建全面的研究框架的方法，目前最具有代表的是孙柏瑛教授的当代地方治理一面向21世纪的挑战一书。而具体而言，国内目前直接针对地方治理所进行的研究主要有以下方面内容：(一)对地方治理的理论基础的研究总体上看，目前国内学者的研究主要集中在一般治理理论在地方的运用，缺乏具有地方治理独特特点的相关理论，尤其是缺乏独特中国国情的地方治理的相关理论。目前比较有代表性介绍治理理论的主要有：学者俞可平提出，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖；意味着参与者最终将形成一个自主网络；意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。陈振明教授系统、全面地提出了关于治理研究途径、网络治理的实践类型、网络治理的多重困境等相关内容。孙柏瑛教授提出：其一，打破“单中心”传统权威模式，构建“多中心”地方治理结构；其二，把国家、市场和公民三种力量有机结合在一起，共同实施对社会公共事务的治理的“第三条”道路理论；其三，从公共选择学派(理性个儿选择)、新制度学派(集体主义的集体行动思想)等角度出发，提出地方治理依据一集体行动理论；其四，将地方治理运转起来的社群主义的共同体思想。(二)对地方治理主体的相关研究主要包括地方政府方面及在促进公民参与、促进公民社会和合作网络发展这两方面的研究：1、地方治理中的地方政府方面。目前学界对国内地方治理中地方政府的相关问题研究总体上面不宽、不够深入，但在一些方面还是取得较为突出的成果。如对于中国地方治理中地方政府之间横向关系问题的研究一直较为薄弱，从而制约了地方治理绩效的提高，现一些学者对此有一些深入的研究，除了较早的林尚立教授、谢庆奎教授对此有简单涉及外，陈振明教授用整章介绍、分析了中外政府间关系研究现状和研究途径，还提出政府间网络化的发展前景，陈瑞莲教授亦在一些文章中将地方政府间横向关系协调问题纳入区域公共管理的研究体系之中。周业安的论文地方政府竞争模式研究构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析、冯兴元的论文中国的市场整合与地方政府竞争地方保护与市场分割问题及其对策研究对于目前中国地方政府之间的尤其是恶性竞争进行深入研究，并提出若干政策建议。尤其值得一提的是张紧跟在其专着中用交易费用理论及组织网络理论，通过比较研究、案例实证研究、文献研究等，对我国地方政府横向关系发展中出现的问题、治理思路、现有机制的治理绩效、新型治理之道进行了经验研究基础上的规范研究，是目前为止对地方治理中政府间横向关系较为全面、深入的研究。此外，陈家刚将地方政府创新与治理变迁结合进行研究，提出中国地方政府的创新实践推动了地方治理变迁，地方治理正趋于取代地方管理。但是，这种可选择性替代路径仍然是地方政府主导型的，最终起作用的仍然是地方政府。这种观点代表了中国学界目前占主流地位的地方政府主导的地方治理理论。朱江、崔琦将地方治理与机构改革相联系进行论述。孙柏瑛主要从西方国家的情况出发提出对于地方政府分权化改革与地方政府重组进行分析论述。2、在促进公民参与，促进公民社会、合作网络发展方面。对于促进公民参与，促进公民社会、合作网络发展方面研究主要集中在两方面，一方面是从西方视角出发，对西方相关公民参与的状况、较为成熟的机制进行翻译、介绍、论述，代表为孙柏瑛在其文章及译着、着作中较为系统全面论述地方治理中公民参与的作用、参与网络；地方治理中公民参与的基本途径；公民参与遇到的主要问题(动力问题、代表性问题、公民参与网络组织的作用问题)及地方政府在促进公民参与中的四点责任，为中国学者对公民参与的研究提供一个较为完整的框架。另一方面，一些作者深入实践调研在目前中国不断发展着的乡村治理和社区治理状况，从经验世界中获取第一手材料，在总结与思考中获得具有中国特色的一些理论。这方面的代表如林尚立教授主编的社区治理案例研究中就通过调查发现社区精英的有效治理与普通民众参与对社区自治建设具有重要意义，并总结出社区内权力的多重组织网络通过协商机制进行社区治理的模式。(三)在地方治理的机制方面(包括地方治理模式、合作网络管理等)的研究由于国内对于地方治理理论的引入时间不长，相关治理主体对此理论理解、接受、吸收及付诸实践需要一个过程，尤其在地方目前对相关理论主要还处于理解、接受、吸收阶段，现实中将理论付诸实践的并不多，且即使有一些实践也多仅仅处于不成熟的摸索阶段。由于实践无法给学者提供关于地方治理机制方面充足的养料，因此在此方面的研究除介绍西方经验外，结合中国国情的本土化的研究不多，也不够深入。在这方面研究的主要有：李超、安建增提出：由于现实中存在诸多问题，目前我国地方政府的治理模式可采用政府主导一合作型模式，即在治理模式中保留政府主导的因素，增强双方的合作因素。在此过程中，地方政府应重视与其他组织的广泛合作，重视治理目标的多元化和整合性，同时要加强中央与地方权力划分的制度规范。对于公民社会方面而言，应该要把社区建设放在地方政府治理实践的首要位置，加强对公民社会的积极培育，同时民间组织应提高自身的能力。李静、蒋丽蕊提出相类似的观点：目前的地方治理模式可采用政府主导多元参与型模式，既保留政府主导的因素，又构建多方参与的治理机制，最终达到善治的目标。陈振明教授提出作为民族国家的治理中，政府借助合作网络来“保证服务提供得以实现”，而合作网络主要表现为三种形式：政府间合作网络、政府项目执行网络、公私合伙网络(常见方式有：财政补助、特许经营权、公私合营企业)。学者李文星、蒋瑛在其文章中提出，新的历史时期地方政府面临着越来越大的挑战，常常产生地方政府无法单独解决的跨区域的公共事务问题。因此，地方政府应基于互利共赢的理念，开展跨区域的合作治理。文章对于地方政府间跨区合作治理的内涵进行分析，论述了地方政府间跨区域合作治理对我国区域发展的重要价值；分析了我国地方政府间跨区域合作治理的主要障碍，并提出了我国地方政府间跨区域合作治理的对策。(四)对地方治理的特殊视角的研究主要包括对中国地方治理实践中存在的问题、中国地方政府治理能力的培育、中国地方治理与区域经济发展的问题、地方治理发展趋势等方面的研究：1、目前中国地方治理实践中存在的问题。一些学者基于对中国基本国情及引进的治理理论的内涵的分析，研究了我国目前地方治理存在的问题。如学者靳永翥提出，“新治理”内涵与中国传统行政文化间存在很大的差距，存在“新治理”与当前中国地方政府社会治理内外环境的契合问题；同时对地方政府社会治理现存问题进行解析，指出地方政府社会治理的体现公正价值、实现绩效目标、推动政府再造、重视人本价值的价值选择。学者黄志启对中国欠发达地区这样的特定地区的地方治理进行研究，并提出欠发达地区地方政府面临着更多的公共治理挑战，这就要求地方政府各部门加强生产服务能力和社会整合能力，以适应社会转型的要求和有效解决其间出现的矛盾。2、中国地方政府治理能力的培育。学者靳永翥提出，治理转型中我国地方政府社会治理能力应着重培育六个方面：一是强化法治意识，培育地方政府依法治理社会的能力；二是倡导公共精神，培育地方政府以德治理社会的能力；三是权力部分退让，培育地方政府基本公共产品的供给能力；四是引入市场理念，培育地方政府治理工具的选择能力；五是壮大基层自治组织和志愿团体，培育地方政府抵御风险、化解公共危机的能力；六是增强忧患意识，培育地方政府公共决策周延和后果预判的能力。3、中国地方治理与区域经济发展的问题。学者付永、曾菊新提出，地方政府治理结构优化的关键是政府，优化地方政府治理结构，促进区域经济发展必须治理政府，应切实转变政府职能，控制政府规模；真正做到依法行政，规范政府行为；坚决约束政府自利倾向，建立服务政府。学者刘敏婵提出，地方政府在西部大开发中的重要作用是不可替代的，这就要求地方政府顺应地方治理发展的模式强调以分权化为主导的地方权力和自主管理能力，构建公民广泛参与的多元化管理主体，发展管理导向社会化、公共服务市场化的地方治理的实践，提高西部地方政府效能和提供更有效的公共服务，促进西部大开发的发展与繁荣。4、地方治理发展趋势。学者杨宏山提出，纵观全球视野的地方治理变迁，各国普遍呈现出某些共同的发展趋势。这些趋势主要包括推行地方自治制度、扩大地方分权程度、建构政府间合作机制、发展多中心治理体制。此外，孙柏瑛教授在其着作和文章中对地方治理的类型及特征、地方治理的背景与动力等相关的内容进行较详细的研究。三、目前国内地方治理研究存在的主要问题笔者认为，虽然目前国内对地方治理的研究取得了前一部分所述的成果，但总体上看，相关的研究仍非常不成熟，主要存在以下几方面的问题：(一)存在把“地方治理”等同“地方政府改革”、“地方政府创新”等概念而作为一个时髦的话语泛滥使用的倾向在目前公开发表的学术论文、党政机关的文件及报刊的评论等文字资料中，“地方治理”出现的频率很高，有将地方治理当作时髦话语，所有有关地方政府的行为都套上“地方治理”的名义，有将地方治理滥用的趋势。这种状况普遍存在，正如法国学者辛西娅休伊特德阿尔坎塔拉在其文章“治理”概念的运用与滥用中所指出的“直到20世纪80年代末，可以说治理在开发界还是一个不常听见的词。而今天的联合国、多边和双边机构、学术团体以及民间志愿组织关于开发问题的出版物却很难有不以它作为常用词来使用的。”诚然，地方治理离不开地方政府，尤其在中国目前经济转轨、社会转型过程之中，但是，并不是所有的政府的行为都等同地方治理，除了前面从概念所包含的内涵及所涉及的外延的角度上看地方治理与地方政府改革、地方政府创新等是有明确的区别之外，从地方政府的相关部门的职能的角度上分析，地方政府部门的职能大致可以分为执法型和服务型，一般而言，只有具有服务型职能的地方政府部门才可能与其它主体合作进行多中心治理，而具有执法型职能的地方政府部门进行多中心合作治理的可能性较小；此外，地方政府部门也可分为面向政府机关内部的部门和面向社会的部门，一般而言，面向政府机关内部的部门的内部行政行为也基本不涉及与其它主体合作进行多中心治理的问题，因此，在地方治理的学术研究中应在充分理解地方治理的内涵的基础上慎重使用相关概念。(二)目前国内对地方治理的研究总体水平并不高，还存在不少研究的空白地带总的来说，中国学界对于地方治理问题的研究远未达到成熟、完善的程度，尚存在许多研究方面的薄弱环节和尚待开垦的处女地，具体而言主要表现以下两方面：一是由于“地方治理”是“治理”理论研究的一个途径，更强调与各地实际相结合，强调实践性，因此相关理论的研究还受到实践方面的制约。而目前中国在地方治理方面的实践可给学术界提供经验性养料并不多，这也从一个方面限制了理论的发展。目前在地方治理的许多领域还处于空白状况。孙柏瑛教授提出，地方治理涉及的研究领域非常广泛，可从宏观、中观、微观三个层面进行研究。比较我国目前研究的现状，以下专题目前研究非常匮乏：在宏观角度对有关地方治理哲学与政治层面的研究，对于国家权力变化与地方治理运动的开支、地方治理与政党政治的变化、地方治理发展中的利益结构与地方治理等专题方面；在中观角度对有关治理制度体系和制度分析层面的研究方面，对于多中心的制度安排与地方制度设计、地方治理中的制度约束、地方治理中的公共政策网络体系构建、地方治理与税收、财政和转移支付制度的改革等专题方面；在微观角度对有关地方治理发展策略与手段层面的研究方面，对于地方治理中的政治领导艺术、地方治理中的战略管理与规划、地方治理与社会合作、参与网络体系的维持、地方治理中伙伴关系的建设等专题方面。二是对于网络治理困境(陈振明教授曾从可治理性、合法性、有效性、责任性四个角度论证合作网络面临的多重困境，直接影响着治理的能力和绩效)在地方治理中的具体表现、如何解决等相关问题的研究也由于受实践经验的制约，目前基本还没有这方面的研究成果。(三)由于国内目前相关理论主要来自西方，缺乏本土化的理论层面的较为完善的创新由于“地方治理”的相关理论是个“舶来品”，其产生的背景与中国的国情大相径庭(如中国总体上是中央集权的单一制国家，地方缺乏自治传统及相关的法律依据，中国民间组织发展还处于初始阶段，地方治理合作机制也刚刚在探索之中等等)，中国对地方治理的研究较少突出“中国”和“地方”特色，目前主要还处于理论引进阶段，还有个与中国国情相结合的较长的吸收、消化、内化的过程，非常缺乏本土化的理论创新。正如学者徐勇指出的：“迄今为止，学界对治理村治这一词汇缺乏深入的理论分析，特别是缺乏以中国为主体的探讨，以至我们在运用这一词汇对村民自治、社区自治、民间组织及其国家与社会关系的分析时，没有强有力的理论支持和理解力”。徐勇等学者对此进行一些尝试，试图从中国本土角度发展治理理论，提出在中国目前特定历史进程中，不能简单套用某种理论，而应该只是借用某种有用的分析理念，提出“竞争一合作主义”作为目前的制度安排，在中国目前治理模式的转型中，一方面要求多元竞争，权力分化；另一方面又强调多元合作，权力整合，最终达到“和而不同”的“和合”政治哲学境界。徐勇等学者的研究具有一定的创新性和本土色彩，对我国地方治理理论的研究发展具有积极意义，但总体上看，目前本土化的理论层面的创新很少，且不够成熟、完善。此外，地方治理理论与中国已有的一些相关主题的研究成果(如前面所述的一些学者在治理理论引入之前就进行的如基层民主政治的发展、乡村自治等方面的研究等)之间如何协调、衔接的问题也是一个值得研究的问题。