政府采购与国库统一支付制度对预算执行审计的影响与对策.docx

政府采购与国库统一支付制度对预算执行审计的影响与对策改革开放以来，我国以建立公共财政为目标的财政体制改革已拉开序幕，政府采购与国库统一支付制度作为财政改革的关键环节，已由点到面，全面铺开。形势的发展，给预算执行审计带来了新的发展空间，同时，也带来了新的挑战。预算执行审计如何重新调整定位，已成为审计机关面临的新课题。一、政府采购与国库统一支付制度政府采购1.政府采购的基本内涵。政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属实体为提供社会公共产品和服务及满足自身需要，在财政的监督下，以招标方式从国内外市场上为政府部门或所属公共部门购买所需商品和服务的经常性活动。政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称，其基本内容体现在以下几个方面：采购政策，其中最重要的是采购目标和原则，它是政府采购制度的灵魂。采购方法和程序，它是政府采购制度的核心内容。政府采购的组织管理，它是政府采购制度有效运行的基础。救济制度，它是制度规则受到损害时依靠制度的权威对制度的强制性维护。政府采购制度是财政管理的重要组成部分，政府采购活动的管理和调控都是通过政府采购制度的规范来体现的。2.政府采购的基本特征。政府采购与私营领域及一般的采购行为相比有如下基本特征：政府采购资金来源的公共性。政府采购资金来源于政府财政拨款，即由纳税人的税收形成的公共资金。而私人采购的资金来源于采购主体的私有资金。政府采购的非赢利性。政府采购的目的是为了实现政府职能和公共利益，而私人采购是为了生产、销售和赢利。政府采购的管理性。现代国家都制定了系统的政府采购法律和条例并建立了完善公开的情况下进行，而私人采购则没有更多的限制。政府采购的公开性。政府采购的有关法律和程序都是公开的，采购过程也是在完全公开的情况下进行的，一切采购活动都要做出公共记录，所有的采购信息都是公开的没有秘密可言。而在私营领域，管理当局则没有这个要求。政府采购的政策性。公共支出管理是国家管理经济的一个重要手段，政府采购是执行公共支出管理的一个重要环节，承担着执行国家政策的使命。而私人采购则没有这种责任。政府采购的广泛性与复杂性。政府采购对象广泛，涉及货物、工程和服务等各个领域。政府采购数额的巨大性。政府始终是各国国内市场最大的用户。3.政府采购与公共支出管理的关系。政府采购是公共支出的重要组成部分。按照西方的财政理论，财政支出按照是否在经济上直接获得等价补偿的标准，可以将财政支出划分为采购性支出和转移性支出。采购支出直接表现在国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为，政府采购是财政购买性支出的重要部分。政府采购是公共支出管理的一个重要环节。公共资金资源的分配和有效利用是公共支出管理的核心问题，也是许多国家及其政府和公众关注的焦点问题。如果说编制预算是有关资源的分配的话，那么确保资源的有效利用则是政府采购的使命。因此，从公共支出管理的角度看，政府采购是公共支出管理的一个重要环节。国库统一支付制度1.国库统一支付制度的涵义。国库统一支付制度，也称国库单一账户制度，是指政府将所有财政性资金，包括预算内资金和纳入预算管理的预算外资金，集中在国库或国库指定的代理行开设账户，同时，所有的财政支出均通过这一账户进性拨付。它包括三个要素：开设单一账户。建立国库单一账户制度，要求取消各支出部门、支出单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账户，将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行或批准的国有商业银行开设的单一账户中。设立分账户或分类账户。为了准确核算、反映各支出部门的预算执行情况，财政和国库部门在国库单一账户下按支出部门资金性质等设立国库分账户和分类账户。资金直接由国库拨付给商品或劳务的供应商。在国库单一账户制度下，财政资金由国库单一账户直接拨付给商品供应商和劳务提供者，不存在非单一账户下出现的多个转账环节。财政资金在实际支付之前，都是财政可统一支配和调用的资金。2.实行国库统一支付制度的作用。实行国库统一支付制度，不仅具有财务处理上的意义，更重要的是具有倡廉、堵乱、防散、增效的作用。有利于堵塞支出漏洞，促进反腐倡廉。由于取消了各部门和单位在银行开设的账户，由国库支付系统集中处理各单位的支付事宜，将各单位的支出过程都置于国库支付系统的监控之下，可以提高支出过程的透明度，使财政支出中的违法违纪行为更容易被发现和查处。有利于提高财政部门调度资金的能力，节约财政资金。实行国库统一支付制度至少可以从两个方面节省财政资金。一方面节省利息支出，另一方面提高资金运转效率。此外，实行国库统一支付制度还可以减少财务管理人员，相应节省财务费用。有利于增强政府宏观调控能力。实行国库统一支付制度，可以使各级政府及其财政金融部门能够及时、准确地掌握财政资金全貌，为财政部门和中央银行制定相应的财政货币政策，实现统一的宏观经济管理目标提供依据。3.我国实行国库统一支付制度的主要思路。将国库分散支付制度改为集中支付制度。通过建立国库单一账户，将全部财政资金纳入国库单一账户，统一在国库及其指定的代理行开户，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。统一国库会计科目，实行独立核算。国库应当统一规定会计科目，供国库及国库代理行会计核算使用。建立政府支付系统，加快资金划拨。对用款单位实行支出监督，即只有用款单位支付所购买的商品和劳务时，财政资金才支付出去。不仅要明确各个项目支出的申请拨付处理手续，按支出性质分为几种不同的拨款程序，而且应明确财政部门控制支出的方法。建立国库核算网络系统，加快税款入库。建立国库核算网络系统，使之成为政府财政信息系统数据的重要组成部分，加快税款入库进度，最后达到财政、税务、国库之间计算机横向联网数据共享的要求，使之成为政府宏观经济信息的重要来源。加快国库立法进程。尽早出台国库法，涵盖国库管理的全过程，包括财政收入的征缴、收纳、报解、入库、支拨、退库，以及财政资金的账户管理等，明确财、税、库三方的权责利关系，确保国库单一账户制度改革的顺利实施，为我国宏观经济建设服务。二、我国预算执行审计的基本含义及重要性预算执行审计的基本含义。预算执行审计是审计机关对政府预算执行情况的真实、合法和效益进行的审计监督。它有狭义和广义之分。狭义的预算执行审计就是审计机关对本级预算执行情况的审计监督；广义的预算执行审计，是指审计机关根据审计法规定的向人大常委会提交预算执行和其他财政收支的审计工作报告的要求，不仅对本级预算执行情况，还对预算外收支和下级政府预算执行情况和决算进行的审计监督。实行预算执行审计的重要性。实行预算执行审计制度，是宪法和中华人民共和国审计法赋予审计机关的职责，从1996年开始，各级审计机关在政府行政首长和上一级审计机关的领导下，每年对本级预算执行情况进行审计监督，并向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告，受政府委托向本级人民代表大会常务委员会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这一制度的实行，把我国政府财政收支审计工作推向了一个新阶段，是国家审计发展的一个重要里程碑。预算执行审计工作的实践表明，这一制度对完整有效地发挥审计监督的职能作用，更好地为政府加强预算管理和人大监督政府财政收支服务，起动了良好的法律保障作用，具有重大的现实意义和深远的历史意义。三、政府采购制度对预算执行审计的影响及应采取的对策政府采购制度对预算执行审计的影响。政府采购制度是当前我国财政支出管理制度改革的一项重要内容，是加强财政支出管理，提高资金使用效益，从制度上、源头上治理腐败的一项重要措施。政府采购作为预算支出的组成部分，对预算支出有着重大影响。政府采购制度的建立，规范了预算支出，细化了预算，其资金运用效果如何，操作是否规范，将影响该制度效能的发挥。因此，加强对政府采购的审计，是预算执行审计的一项重要内容，政府采购制度对深化预算执行审计有着深远的影响：一是审计范围有所变动。目前开展的预算执行审计中对政府采购方面的审计，仅仅是对采购机构的采购活动进行审计监督。根据政府采购法规定的特点和要求，政府采购审计应该是全过程、全方位的审计，因此审计范围必须包含政府采购体系中各成员方，即主管机关、采购人、采购机关、供应商和中介机构等。二是审计要点有所变动。目前开展的预算执行审计对政府采购方面的审计，审计的重点比较单一，实际上政府采购的方式主要有招标、谈判、询价以及单一来源采购四种，采购方式和管理形式的不同，采购成本和效果也就不一样。因此，审计监督的重点和环节也不应该完全相同。在公开招标方式下，透明度比较高，产生问题的概率相对比较小，审计机关投入监督的力量就可以相对少一些；而在有限招标方式特别是询价采购方式下，采购机构自行决定中标人等舞弊的可能性加大，审计监督的力度就应加强；在单一招标方式下，投标人只有一个，审计机关应将此作为监督的重中之重。三是审计内容有所变动。目前开展的预算执行审计中对政府采购方面的审计内容主要是对政府采购的内控制度及采购程序各环节的审计，重点是招标投标过程的合法性，因此还是较单一的。为适应政府采购法的要求，审计内容必须从“单一性”向“全面性”发展。应采取的对策。政府采购制度的建立，对预算执行审计提出了新的要求，因此，积极采取对策，加强对政府采购的审计，深化预算执行审计,成为审计部门工作的重点和热点之一。1.拓宽政府采购审计范围。审计是对采购执行过程的系统性审查，政府采购涉及到哪里，审计监督就必须跟踪到哪里，不留死角。不仅要对使用财政资金进行政府采购的行政机关、实行预算管理的事业单位和社会团体进行审计监督，而且还要对政府采购的管理部门、中介组织进行审计监督。审查政府采购主管部门资金的预算情况、招投标的组织情况、资金的拨付情况、采购合同的履行情况等；审查采购单位是否按计划申报采购物质，并对使用效果进行评价；审查政府采购中心的业务开展情况，看其采购程序是否公正、公平、公开，财务收支是否合规；审查供应单位商品的质量是否合格、价格是否合理等。总之，不仅要弄清政府采购资金的来龙去脉，审查政府采购的全过程是否符合程序，而且要考察负责采购管理的工作情况，把政府采购审计监督落实到每一个环节，切实做到“见人见事见结果，督查督办督到位”，促进政府采购工作不越位、不缺位、不错位。2.突出政府采购审计重点。加强对政府采购审计监督，必须抓住领导重视、群众关心的重点项目，重点资金，进行重点监督。通过审计监督，压缩不必要的开支，提高财政资金的使用效率，达到未雨绸缪、防患于未然的目的。同时，对涉及群众切身利益，深受社会关注的问题，如学生校服、药品医疗器械等物品的采购，也应纳入审计监督重点，只有这样，才能从管理上堵塞漏洞，维护人民群众的根本利益。3.审计内容转向“全面性”。为深化政府采购审计，审计内容必须包含政府采购体系中的各个方面，即主管机关、采购人、采购机关、供应商和中介机构等，并综合评价采购效益。对主管机关、采购人、采购机构的审计。主要审计财政部门预算编制是否科学，有无可行性分析，是否通过财政专户将采购资金直接拨付给供应商，对采购管理是否从资金分配延伸到使用环节，是否对行政事业单位现有财产进行清查登记，是否加强对新增固定资产的管理等；采购人的采购计划有无事先做出详细预测和安排，采购项目使用、管理情况，采购预算执行情况；采购机构的内控制度是否健全，采购活动是否按计划进行，采购程序是否具备合法性、透明性和公开性，采购方式的选择是否合理、合规，特别是招投标过程中是否存在预先内定中标者或者向投标者泄露标底等违规行为，采购活动是否存在违规谋利的情况，特别要重视对“暗箱”操作等违法行为的审计。对供应商、中介机构的审计。主要审查合同签订后，供应商的合同执行情况，要对供应商与采购项目直接相关的建设、设计、施工、监理等工作环节，提供的商品质量等进行审计监督。同时，对中介机构的公正、合理性进行审计监督。对采购效益的审计。对采购效益的审计主要包括以下几个方面：一是经济性审计，即通过政府采购，是否实现了货币价值的最大化，财产物资利用是否充分有效。二是效率性审计，即通过政府采购，是否提高了工作效率。三是效果性审计，即通过政府采购，是否促进了政府政策目标的实现和宏观效益的发挥。4.改进政府采购审计方法。为深化政府采购审计，应运用一些行之有效的审计方法：一是搞好审计前调查。在实施政府采购审计之前，要对政府采购的情况进行审前调查，了解政府采购制度的建立及完善情况，政府采购的规模在财政支出中所占的比例以及采购方式、采购项目、采购金额等，然后才能有的放矢，制定切实可行的审计实施方案。二是将政府采购专项审计与财政审计相结合。通过财政预算执行情况审计，摸清政府采购计划和预算编制程序是否符合规定，采购单位是否将应实行政府采购的项目全部纳入采购计划，有无超计划、无计划的采购行为。三是将政府采购管理机构的审计与采购项目相结合。对政府采购管理机构进行审计时，既要对管理机关本身财务收支进行审计，也要选择部分采购项目进行全过程审计，促进政府采购管理机构严格依法行政，提高资金使用效益。四是积极运用计算机辅助审计。计算机辅助审计既可以提高审计效率，又可以扩大审计抽查面，提高审计质量，相应降低审计风险。5.强化分析研究，注重审计成果的运用。审计完成后，要把着力点放在审计成果的转化运用上，针对审计中发现的问题注重分析研究，落实整改措施：一是对带有普遍性的问题，通过提出合理化审计建议，督促其纠正错误，建立健全规章制度，完善整改措施；二是对重大违法违纪问题，要落实案件移交跟踪措施，严惩腐败分子；三是充分利用审计信息、审计简报、审计要情向有关部门反映政府采购审计成果，并向政府部门专题报告政府采购审计结果及改进政府采购工作的建议，以促进政府采购工作逐步走向规范化。从而，从源头上防止腐败行为的发生，加强廉政建设，促进公共财政体制框架的建立。四、国库统一支付制度对预算执行审计的影响及对策国库统一支付制度对预算执行审计的影响。实行国库统一支付制度，必须建立国库支付中心、会计核算中心、政府采购部门有机结合的支付体系，即以会计集中核算制为依托，以国库集中收付中心为第一层，若干个会计核算中心为第二层，众多的行政事业单位为第三层的金字塔型的财政资金划拨和核算体系，并把会计核算中心视为国库集中收付中心的延伸机构。因此，国库统一支付制度的实施必将对传统的审计观念、审计客体、审计内容、审计方式方法等产生重要和深远的影响。1.审计观念和审计依据。建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。改革方案的实施，不仅涉及到改变现行预算编制方法和修订一系列相关法律法规，建立健全银行清算系统、财政管理信息系统、国库支付机构运作系统等必需的配套设施，而且涉及到改变传统观念，摆脱旧的管理机制的束缚，修订和制定相关法律法规和管理办法。这些变化，是实施国库统一支付制度改革的必然举措，必将对预算执行审计观念和审计依据产生重大影响。2.审计客体。实行国库统一支付制度，对财政预算执行审计客体，即审计对象来说，由原来的财税部门、地方国库、预算单位为主，转变为以财税部门、国库收付系统、会计核算中心为主。在此基础上，延伸审计划拨预算资金业务的中央银行、经批准指定办理预算资金业务的商业银行以及预算单位。从而，将实现审计客体的重点的转换。3.审计内容。主要审查预算单位是否将全部预算资金纳入财政预算管理，这样，与目前的部分纳入预算内、预算外管理或者专户管理有着本质的区别。在支出方面，主要审查审计客体管理支出的规程、内控制度是否严密、支出行为是否符合法律法规规定。这样，也同样改变了目前对逐个预算单位进行拉网式详查的旧的工作模式。各项专项资金，事实上由会计核算中心直接划拨给供应商，预算单位想挤占、挪用、截留财政资金已不可能。总之，审计的重点内容应是对财政资金流向、流量的全面监控以及规范财政支出、强化预算约束管理等方面。4.审计方式与方法。国库统一支付制度建立并逐步规范后，由于预算资金的流动集中于新的审计客体范围之内，一般情况下财政资金在使用环节不再流经一级、二级等预算单位，因此，对会计核算中心拨付资金的跟踪审计，客观上失去了对预算单位审查的必要。对预算单位审查的重点应转移到预算单位是否把应纳入预算管理的资金按时、足额地解缴到财政或税务部门。与此同时，账户入手审计方式的重要性将进一步突现出来，账户入手审计的客体变的更加集中，账户入手审计的可能性也将进一步成为现实。在审计方法上，由于审计客体实行微机化管理与核算，利用计算机辅助审计已成为必然趋势。另一方面，由于实物性资产分布在预算单位，预算执行审计将更加注重就地实物盘点审计，并对资产的利用率和使用效益予以评价。5.审计人员素质。当前，财政国库管理制度改革试点进度较快，试点单位财务管理人员已于一年前着手培训，有关的会计核算已按新制度实施，具体的账务处理也已按新的程序运转。而相当一部分审计人员对国库统一支付制度的有关知识了解较少，使用计算机的能力有限，给现场工作造成诸多被动和困难。国库统一支付制度下的预算执行审计思路。1.由“查错防弊型审计”向“绩效型审计”和“管理型审计”转变。实行单一帐户体系后，行政事业单位人员的工资由财政代发，大项办公用品由政府代购。国库集中支付中心主要担负集中会计核算、资金结算及财政监督的职能，而各单位内部理财机制不变、财务管理职能不变。因而，审计的重点必将转向单位职能范围内的经济事项及财政资金的使用效果上。现行的财政管理办法是否完善，财政管理机制是否不断创新，财政改革措施是否科学合理、切实可行，财政管理质量如何，国库集中支付中心对单位的管理监督职能是否到位等，成为审计部门新的审计目标。2.由微观审计向宏观审计转变。集中核算与统一支付制度的实行，为实现宏观分析提供了良好的基础。通过审计，便于发现普遍性、趋势性的问题，为党委、政府的宏观决策提供依据。3.由传统项目审计向专项审计和专题调查转变。为了发挥审计在国民经济宏观调控中的作用，通过对改革重点和财经活动中的重大问题开展专项审计和专题审计调查，可以提出完善财经法规、加强宏观调控的建议，促进政策法规的落实，收到事半功倍的效果。4.由事后审计向事中、事前审计转变。对某一单位或某些重点资金的使用应进行动态监督。国库集中支付中心可以按照审计部门的要求，准确、及时、完整地提供各单位的会计资料，使审计部门的监督职能由事后监督逐渐转变为经济运行全过程的监督。5.改进审计组织方式，注重整合审计力量。加强审计监督的组织领导和协调工作，树立全局观念和一盘棋的思想。在审计力量的组织上，必须集中兵力，统一调度，按照资金流向，对财政资金的申请、拨付、使用等各个环节开展审计。做到统一计划、统一组织、统一定性、实行大兵团协同作战。6.加强计算机辅助审计，做到人机结合。实行国库集中统一支付制度后，为加快财政资金的拨付速度，提高国库单一帐户清算业务的效率，必然建立财政管理信息系统和国库管理操作系统。财政部门、税务部门、人民银行、指定办理国库集中收付资金业务的商业银行、会计核算中心之间都将进行联网，建立畅通的信息渠道。这样，审计部门为提高工作效率，必须坚持人机结合，充分运用计算机审计这一辅助手段，发挥计算机在审计工作中的作用，从而达到进一步降低审计成本，提高审计资源使用效率的目的。7.制定、完善国库统一支付制度下的审计规范。财政的制度创新和体制改革，带来了审计环境的变化。审计工作应适应形势的发展，建立起与财政改革同步的预算执行审计规范平台，尽早制定国库统一支付审计实施办法以及与之密切关联的政府采购审计实施办法等审计规范，从注重形式和程序的规范，向注重内在质量和内容的规范转变，用规范性的标准控制、衡量、考核审计人员，从而提高审计质量，化解审计风险。