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民间投资城市基础设施的进展

　　　内容 摘要： 无论东部地区还是中西部地区，民间投资城市基础设施已经形成潮流，而且有日益汹涌之势。有限政府如浙江，走出了一条主要通过市场机制建设城市的路子。强势政府如上海，也已开始重视国内民间资本的力量。成都市的改革开放意识和措施，可以作为中西部地区的借鉴。
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关键词： 基础设施　　民间投资　　城市
　　“十五”以来，从 政治 层面到 经济 层面，都为民营经济和民间资本提供了越来越宽松的宏观环境。2001年12月原国家计委发布的两个文件，2002年12月建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，对于民间投资城市基础设施起到了相当大的推动作用。
　　寸草报春晖。无论东部地区还是中西部地区，民间投资城市基础服务已经形成潮流，而且有日益汹涌之势。
　　一、有限政府的作为：浙江以民间资本为主

　　改革开放以来，浙江省发挥民间投资优势，走出了一条主要通过市场机制建设城市的路子，走在全国前列。在政府投入较少的情况下，一座座 现代 化的城市、一个个崭新的小城镇在崛起。
　　在全省已建的83个特色 工业 园区中，约2/3的投资来自民间。总投资额达100多亿元的5个高教园区中，各种民间资本和市场化运作投入占83%以上。2003年以前的5年里，温州市完成 交通 基础建设投资137亿元，其中100亿元来自民间资本；近年来旧城改造投入80亿元，大部分是利用民间投资来解决。绍兴市近几年共投入180亿元完成了城市广场、污水处理工程、城市门户改造等城市建设，其中政府财政性资金投入仅占10%。台州市路桥区自1994年建区之后，城区面积从平方公里扩大到13平方公里，城建投资的85%由民间资本完成。
　　在这样一个雄浑的背景之下，2003年在慈溪奠基的杭州湾跨海大桥成为一个标志性的建筑；它不仅是世界上最长的跨海大桥，也不仅是国内投资最高的大桥，而且是第一个由民间资本控股的国家重点工程。
　　浙江省作为发展民营经济的先行者，为民间投资基础服务提供了很多教益。
　　(一)从工业推动、商贸带动到产业化投资
　　工业化是经济结构的时间调整或纵向调整，城市化是经济结构的空间调整或横向调整，两者本来就是密切相关的。浙江省依靠农民走 农村 工业化的道路，也同时推动了很多小城镇的兴起， 中国 第一座农民城市——苍南龙港镇的脱颖而出，就是一个很好的例证。这个小渔村在十几年的时间里，一方面发展出一大批民营工业企业，另一方面依靠民间投入建起了15万人的新城。
　　浙江民间投资通过商贸带动城市化，在全国具有典型性。义乌、柯桥等城镇的迅速扩展，都是与当地集贸市场规模日益扩大，组织形式、交易手段、市场功能日益创新，从量的扩张到质的提高分不开的。商贸有力地带动了区域工业的发展，带动了人口的聚集，带动了第三产业的发育和深化，加快了城市发展的步伐。
　　无论工业推动还是商贸带动，民间投资基础领域还只能算作是初级形态，是农民和民营企业为了解决自身需求而进行的必然的、被动的投资活动。待到民间资本壮大到一定程度，就出现了规模化、专业化、产业化地投资于城市基础设施的高级形态，不管其初衷是出于资本增值目的还是出于广告效应、公益光彩等其他考虑，总之已经进入到自由的、主动的投资阶段。
　　杭州锦江集团通过联营，投资亿元建成6个热电厂，并追加10亿元把其中一座改造为垃圾焚烧发电厂，这是以城市供热为主线的产业化投资。宋城集团投资35亿元兴建“杭州世界休闲博览园”，万向集团投资8亿元开发“千岛湖 旅游 景区”，开元集团投资3亿元拟建淳安县的“半岛景区”，这些是以旅游、园林为目标的规模化投资。温州企业家张朝荣以每年800万元的价格买下湖北十堰市公交总公司18年的经营权；2002年8月出资亿元在新组成的东航武汉公司中占有18%股份的均瑶集团，2004年1月又斥资6亿元购买宜昌机场；这些都是浙江民间资本跨省进行战略投资的大手笔。
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　　浙江省有堪称雄厚的民间资本，浙江人有“宁为鸡口不为牛后”的老板心态和不局限一隅的宽阔目光。只要假以时日，以创业精神造就了欧洲新一代华侨的浙江人，将会在全国的城市建设中大放异彩。事实上，东阳的广厦集团就以“造城运动”为己任，从单一的土建承包向市政、水电、路桥发展，向医疗、旅游、 教育 领域进军，不仅正在“造”余杭的天都城，而且还西进重庆“造”广厦城。
　　政府主导，市场运作
　　浙江民营企业虽然已经获得长足发展，但大多数的规模和投资能力仍然不大。浙江省因势利导，提出“政府主导，市场运作”的方针，一方面放宽准入限制，另一方面为民间资本投入基础设施产业创造了较为宽松的体制和政策环境。不要小看了这个八字方针，各级政府中有许多就是删掉了中间那个逗号，结果政府与民间资本的关系面目全非，变成了“政府圈钱，为我所用”。
　　政府依循市场经济规则去主导，表现在以下几个方面。
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　　一是政府资金搭台，民间资本唱戏。政府不是不出钱，而是相信民间投资的效率效益更高，因此把工程项目交给民间资本去运作；而民间资本看中的是政府资本背后的政府信誉和行政手段，能够更好地解决征地拆迁、环境保护、劳动保障等牵涉到审批的事宜。以杭州湾跨海大桥为例，宁波交通投资公司等几家政府的企业占股%，宋城集团等17家民营企业占股%，政府真的再也出不起个百分点的资本金了吗？显然不是，而是希望以民间资本为主唱好这台大戏。宁波交通投资公司在甬金高速公路宁波段亿美元的总投资中，以10%的股份吸引其他90%资金入股；在宁波绕城高速公路36亿元总投资中，以20%的股份引入其他80%股份。正因为政府在城建投资中早就形成了这样的模式，所以在国家级的大型工程上也没有更多争议。
　　二是以财政补贴方式降低项目风险，吸引民间投资。例如温州对于东庄垃圾发电厂，以调拨土地和补贴少量垃圾处理费用等方式，吸引民营的伟民集团投资9000万元，建起万千瓦的垃圾焚烧发电厂，每天可“吃”进垃圾160吨。浙江省在全国率先运用财政贴息政策，对建设项目银行贷款给予贴息补助，把众多民间资本引向基础设施投资。从1998年到2000年的3年间，全省共安排贴息亿元，直接带动银行贷款500亿元，民间投资数百亿元。
　　三是政府为政策变更，第二年还将掏出1000万元。政府遵守信用，避免因政策变更而导致民间资本受损，这在转轨时期的中国是极为难得的。
　　二、强势政府的作为：上海民间资本的后发之势

　　同样是东部沿海地区，由于体制背景不同，上海市对民间投资基础设施采取的基本方针与浙江省迥异。浙江许多城市更接近于有限政府，基础服务中的政府资本原本就薄弱，因而鼓励以民间资本为主进行城建投资。上海是强势政府，国资国企实力雄厚，因而基础投资以政府资本为主力，以民间资本为偏师。民间资本的投资在浙江多以B打头，在上海则多以T打头。
　　从1992年起的10年中，上海城市基础设施累计投资3650亿元，占50年里投资额的90%。根据前市长陈良宇的 总结 ，上海市的城建投融资演进大致走过三个阶段：第一步是以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模；第二步是以土地批租为重点，挖掘资源性资金；第三步是以资产运作为重点，扩大 社会 融资。以TOT方式向民间资本出让已建成的基础设施的经营权，发端于第二步和第三步之间。

　　上海城市基础设施的投资和资金筹集的主体主要是三大政府公司，即1987年成立的综合性投资的久事公司、1992年成立的专司市政投资的上海城市建设投资总公司、1999年成立的上海国资经营有限公司。1994年初，由作为城建资金筹措主体的上海城投出面，将延安东路隧道50%的股权转让给了中信泰富，这是TOT的首次实施。至2002年，上海有偿转让经营权的城市基础设施，包括8条高速公路、4条越江隧道、市内高架路、三座黄浦江桥、大场水厂等。转让的对象，不管是国外的战略投资者还是香港上市的红筹公司，都是境外资本。
　　2002年3月，上海市把沪杭高速公路上海段%的股权以亿元人民币全部转让给福禧公司，这是对国内民间资本的首次转让。通过此次转让，福禧公司享有30年的运营权，包括加油站、服务区、广告和通行费及边际延伸收益的经营权，并负责4车道改6车道的扩建工程。
　　2000年，上海开始对一些重大的基础设施项目实行 社会 公开招标，新一桥三隧中的外环线隧道和复兴路隧道被民营 企业 爱建信公司揽得，这是民间资本首次以B打头进入基础设施建设。由于浦江桥隧不可收费，政府为吸引民间投资者进场，每年将为他们提供投资总额%左右的固定补贴。2002年， 中国 最大规模的污水处理厂——日处理量170万吨的上海竹园第一污水处理厂经过公开竞标后由民间资本为主的友联联合体夺标。
　　三、中西部地区：成都市以改革开放促民间投资

　　中西部地区的城市，一般来说政府的资本、资源不像上海市那样财雄势厚，民营 经济 的 发展 又不像浙江那样蔚为规模；要想使城市基础服务更上层楼，唯有坚定不移地走改革开放之路。改革，就是要以制度建设夯实市场经济的基础；开放，就是要向城市内外的所有资本敞开怀抱。成都市的改革开放意识和措施，可以作为中西部地区的借鉴。
　　从1978年到2000年，成都市民间投资年均增速为42%，远高于政府投资%的年均增速；其差幅个百分点，也远高于全国平均约10个百分点的差幅。市政府并没有在这些业绩之前止步，而是继续推进改革开放。
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　　2001年，成都市出台了加快投资体制改革的决定及其他13个配套文件；其中，对民间投资放弃审批制、采取备案制，在全国是第一家，杭州、南昌等城市尾随其后。2002年，成都市以西部地区领先的态势，出台了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，内中不乏创新性的规定。《意见》出台后不久，市政府就把6条公交线路的特许权经营通过公开招标出让，竞卖所得的资金再投入到城市公交事业；有200家企业参与竞标。
　　改革的土壤上，必然结有丰硕的发展之果。在政府的主导下，民间资本以成都的基础设施建设为舞台，贡献出两项具有普遍意义的创举，一是民营资本BOT邛崃新城，二是用户驻地网建设的泰龙模式。
　　民营资本BOT邛崃新城
　　邛崃市是成都市所辖县级市，12万人口拥挤在不到8平方公里的城区内，城市破落陈旧。穷则思变。为了修建10平方公里的新城，经过两年的调研、酝酿、构思，市委、市政府做出大胆的革命性的决策：把新城整体交给企业来建设经营，运用BOT方式进行整个城市系统的工程建设。2002年1月，邛崃市政府与民营的四川瑞云集团签订了《邛崃城市新区开发建设项目协议书》，议定：政府提供政策、土地等资源，承担相关政策和 法律 风险，充当项目的发起人和终级产权所有者；企业享有城市50年的建设经营权，是项目的实施者和经营者，承担工程、经营、开发、市场收益等相关商业风险；双方享有平等的法律地位，共同建设一个集行政商务、 金融 商贸、文化 体育 、生态人居等功能于一体的10平方公里 现代 化城市新区。
　　为了推进“官督商办”这一全新的城建模式，邛崃诞生了一个特殊的机构——“邛崃新城建设指挥部办公室”。市委、市政府主要领导和财政局、国土局、建设局、招商局等各职能部门“一把手”，同企业化的房地产、路桥、绿化、自来水、天然气等公司经理，一起构成了新城建设指挥机构和管理队伍。这个新机构对政府和企业的职责进行了明确分工。
　　邛崃新城BOT项目得到四川省的支持，已被列入四川省2003年重点项目。
　　泰龙模式解决“最后一公里”
　　从用户驻地业务集中点到用户终端之间，电话、宽带的传输及线路等相关设施，称为用户驻地网；在国外，这是普及宽带、打造信息高速公路的难题，所以称为“最后一公里”。
　　任何类型的 网络 供给商都有形成 自然 垄断的条件。以往，所有的市话、宽带运营商都是采用“跑马圈地”的经营模式：某个运营商在一个小区或一栋楼宇中投资敷设电话线，通达每个单元或房间，并利用自己的线路提供业务。其他运营商因重复布线成本高、用户不愿重新挖沟打眼等原因，不可能展开竞争，这就形成了跑马圈地者的自然垄断。
　　成都泰龙通信信息网络有限公司是一个只有几十人的民营小企业，2001年获得宽带用户驻地网的经营许可之后，与成都的新建小区“蜀都花园”合作，开创出用户驻地网建设的泰龙模式：小区的开发商把用户线委托给泰龙公司出资建设并维护；各运营商的网络通过中继线与泰龙的用户驻地网互联，并委托泰龙公司为他们代理发展用户、上门收费等业务。泰龙公司的营业厅里张贴着各个运营商的资费目录，住户选择哪个运营商，泰龙公司就负责把他接到那个网络。用户每个月按照自己选择的运营商的话单交费，如果对原来的运营商不满意，还可以通过泰龙公司换成其他运营商。泰龙公司的收入则来自各运营商的线路租金和代理费用。
　　泰龙模式的意义是多方面的。
　　首先，为消费者带来了现实的利益。用户不再被某一家跑马圈地的运营商套牢，而是第一次有了选择运营商的权力，享受到个性化的电信服务。
　　其次，避免了运营商的重复建设，使其得以降低投资和运营成本。在泰龙模式中，用户驻地网由各个运营商共同使用，从根本上避免了各家国有企业的无序竞争和重复建设；同时，泰龙公司对用户驻地网的统一维护和服务极大地减少了运营商的人员和成本，提高了劳动生产率。
　　再次，打破政府资本的垄断，带来了激励机制和制约机制。城市电信服务天然垄断的基础就在于用户线锁定用户，泰龙模式彻底打破了这种垄断，同样身为国有资本的各个运营商只能以更好的服务和更低的价格来争夺市场。至于用户驻地网本身，由于几乎没有任何资本与技术门槛，而且在与运营商签订协议后可以有比较稳定的收入，所以任何城市都可以有几个、几十个公司互相竞争。这不但成为民间资本进入电信业的一个最佳突破口，而且可以通过竞争形成对经营者的有效制约。
　　最后，提供了一个具有全球意义的范式。如何解决宽带的“最后一公里”，如何在市话领域引入竞争，近年来一直是全世界电信体制改革的难点，至今没有一个国家找到有效的办法。泰龙模式是在我国具体国情下的创新，推广之后有可能使我国先于西方解决这一全球性难题。

　参考　文献　
　　〔1〕郑黎、张乐、朱立毅：“浙江民资涌向基建如鱼入水”，2003年8月15日《经济参考报》。
　　〔2〕刘亭、张国云：“城镇建设：民间投资唱大戏”，2000年3月25日《中国经济导报》。
　　〔3〕杨联民、李刚：“体制创新破解三大难题”，2002年7月3日《中华工商时报》。
　　〔4〕卢生海：“只要国家没禁止〓民间投资随便来”，2002年7月2日《中国经济时报》。
　　〔5〕何大新、刘仁清、丛峰：“民企BOT托举邛崃新城”，2003年3月21日《经济参考报》。
　　〔6〕阚凯力：“用户驻地网的“蜀都一泰龙”模式”，2003年5月。