法规备案审查室刍议.docx

法规备案审查室刍议

　　内容摘要：2004年5月份，全国人大常委会成立了法规备案审查室，专门审查包括国务院所立行政法规在内的、全国各位阶法规是否违宪违法。法规备案审查室的成立是我国法制的一大进步，但是法规备案审查室的性质和地位使它无法承担起违宪审查的重任，说我们已经启动违宪审查机制还为时过早，毕竟它和违宪审查有着本质的不同。
关键词：法规备案审查室 违宪审查 备案制度
The comment on Legislation Register and Review Division
Abstract:In May of 2004, The NPC Standing Committee had set up the Legislation Register and Review Division to review all legislations, including administrative regulations、local regulations, etc. to see if any legislations are unconstitutional. This Legislation Register and Review Division is a major step forward in our legal system. However the nature and status of the Legislation Register and Review Division can not shoulder the responsibility of reviewing the unconstitutional legislations because it is too early to have a reviewing mechanism on the constitution, after all, they are different in nature.
Key words:he legislation register and review division; constitutional review; record system
2004年5月份，全国人大常委会成立了法规备案审查室，专门审查包括国务院所立行政法规在内的、全国各位阶法规是否违宪违法。该机构由中央编制办批准，现有编制20余人，隶属于全国人大常委会法制工作委员会，与国家法室、行政法室、刑法室、民法室等单位并列。
该室设立近2个月仍不为外界所知晓，也没有任何官方消息宣告其成立，直到2004年6月20日，法规备案审查室成立的消息才被媒体报道出来。消息一传出，即引起学术界和实务界的强烈关注，不少媒体和学者对此纷纷发表意见，褒贬不一2005年12月16日上午，十届全国人大常委会第十四次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订，建立健全法规备案审查制度，法规备案审查室再次成为人们关注的焦点。许多人认为法规备案审查室的成立启动了我国的违宪审查机制。法规备案审查室的成立是否标志着我国违宪审查机制的启动？究竟如何恰当的评价法规备案审查室？本文欲详细地对此问题进行探讨。
一、法规备案制度及其历史沿革
备案是指立法主体在其立法文件生效后的一定期限内，依照法律规定的备案程序，将立法文件报送有关的立法监督主体存档备案。[1]这是对已经生效的立法文件的一种事后监督方式备案与审查有何关联？目前学术界有两种不同的看法：一种观点认为，备案就是存档，就是将已经生效或者已经公布的法规上报法定的机关，使其知晓；另一种观点则认为，备案与审查是一项制度，对于报送备案的法规，备案机关必须进行审查。在此，笔者赞同第二种观点，因为仅仅单纯的备案是没有多大意义的，它无法对已经生效的立法文件起到监督作用。但是，在实践上，我国过去的法规备案制度仅仅是单纯的备案，审查工作从来没有启动过。建国以来，我国没有宣布过任何一部与宪法相抵触的法规、规章无效。在我国现行监督体制当中, 纳入备案范围的主要包括以下法规、规章：1、国务院的行政法规；2、省级人大及其常委会制定的地方性法规；3、经省、自治区人大常委会批准的较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规；4、经省、自治区人大常委会批准的自治州、自治县人大制定的自治条例和单行条例；5、国务院、地方国家权力机关根据全国人大、全国人大常委会的授权规定制定的授权立法。修订后的《法规备案审查工作程序》扩大了法规备案审查的范围，把经济特区法规和“两高”的司法解释也纳入到了备案审查的范围当中了。
法规备案审查制度在我国并不是一件新鲜事，可以说，此项制度在我国已经实行很长时间了，对全国人大常委会来说只能算是旧事。确切地讲，我国的法规备案审查制度始于1979年。从1979年起，省、自治区、直辖市制定的地方性法规就开始向全国人大常委会报送备案；1983年自治州、自治县制定的自治条例和单行条例也开始备案；到2000年7月1日，《立法法》正式实施以后，国务院制定的法规也开始向全国人大常委会报送备案。在1979年，法规备案工作是由当时的办公厅政法室承担的，主要任务是对报送备案的法规、自治条例和单行条例登记、存档，并对其进行违法审查；到1984年，法规备案工作由联络局承担；从1989年开始，此项工作改由秘书局承担；而此次又改由全国人大常委会法工委下面新设立的法规备案审查室负责。“据一位知情人士透露，法规审查备案工作是由原来秘书局下面的处级单位负责，升级为法工委下面的局级单位负责，并经中央编制办的批准，有20多个工作人员编制。”由此我们可以看出法规备案审查室不过是原来承担此项任务的机构的演化而已，并无多少新鲜之处。
二、法规备案审查室与违宪审查
法规备案审查室的成立究竟给我国法制的发展带来什么样的影响？它与违宪审查有何关联？笔者认为，法规备案审查室的成立是我国法制发展的一大进步，它有利于规范行政立法，维护我国法制的统一；其次，法规备案审查室的成立，使我国有了专门的机构来承担法规审查这一重要的工作，从而使我国的法规备案审查进入了程序化、专门化阶段，有利于较好的落实法规备案审查制度。但是法规备案审查室的性质和地位使它无法承担起违宪审查的重任，说我们已经初步建立起违宪审查机制还为时过早，毕竟它和违宪审查有着本质的不同，不可以混为一谈。
违宪审查又称为合宪性审查或者宪法审查，英文为Constitutional Review，意为宪法性审查，有的国家也称之为司法审查，我国一般称之为违宪审查，作为一项制度它首先确立于美国1803年的“马伯里诉麦迪逊”一案。违宪审查的基本含义是指特定的国家机关对某项立法或某种行为是否合宪所进行的具有法律意义的审查和处理。这一制度的主要目的是裁定并处罚违宪行为，尤其是对立法机关和行政机关制定违宪法律和法律性文件的行为的裁定和处罚，目的是制约国家权力，保障公民权利，保证宪法的有效实施，维护宪法的尊严，是监督宪法实施的重要制度之一。没有违宪审查，宪法制定得再完美，也只能成为一件摆设，无法落实到实处，可以说，违宪审查是激活宪法的源动力。“违宪审查的本质归根结蒂是，在诉诸人民之前，或者不需要诉诸人民做出最终决定的时候，由哪一个机构或者个人决定国家最重大的事情，当国家机关之间对一些根本问题出现不同意见乃至纠纷时由哪一个机构或者个人进行裁决、或者当人民个体或者部分人的根本权利与国家权力发生冲突时候由哪一个机构或者个人进行裁决。”“它要解决的是，当一个国家出现权力斗争或者人民权利与国家权力出现冲突的时候，用一种文明的方法来解决政治纠纷。”纵观目前世界各国的违宪审查制度，主要可以分为以下三种模式：第一种模式是由立法机关来行使违宪审查权，如英国就是这种情况；第二种模式是由普通法院通过受理公民的诉讼来行使违宪审查权，其典型代表是美国；第三种模式是由专门的机关行使违宪审查权，如法国的宪法委员会和德、俄等国的宪法法院。三种违宪审查模式各有特色，反映了不同的国情和法律发展的逻辑。但是，纵观这三种违宪审查模式，他们都有一个共同的特点，那就是承担起违宪审查任务的都是一个相对独立的机构，具有相当的权威性。我国的备案审查制度与违宪审查制度是有一些联系，但是二者有本质的不同。我国的法规备案审查制度主要是审查行政法规和地方性法规与宪法、法律是否相抵触，包括地方性法规是否与行政法规相抵触的问题，法规备案审查制度不包括审查全国人大及其常委会制定的法律与宪法相抵触的问题，它主要目的是维护国家的法制统一，而违宪审查制度的核心要解决的是国家立法机关制定的法律是否违反宪法的问题，它保障的是宪法的权威和公民的权利，所以，我国现在成立的法规备案审查室由于其性质和特点，注定无法承担起违宪审查的任务。
　　首先，法规备案审查室是设立在全国人大法制工作委员会下面的一个执行和辅助性的工作机构，缺乏相对独立性和权威性。一个机构要想承担起违宪审查的重任，它必须具备一定的相对独立性和权威性，而我们现在成立的法规审查备案室却不具备这一点。在我国现行宪法的框架之下，无论从逻辑上来看还是从事实上来看，法规备案审查室都无权对全国人大及常委会的法律进行审查，而我们知道，违宪审查主要是审查立法机关所制定法律的合宪性问题，但是我们的法规备案审查室由于其地位和权威性的缺失，不能承担起审查全国人大及其常委会制定的法律的任务，从而也就与违宪审查大异其趣。法规备案审查室也没有实质上的撤销法律法规的权力，发现违法问题要由人大法工委提交审查意见报告，而人大常委会的通常的做法是交由地方人大常委会自行纠正。由于审查意见没有法律效力，地方人大可以考虑其意见，也可以不考虑其意见，因此法规备案审查室在事实上也就不会有多大作为。关于同宪法或者法律相抵触的法规的纠正问题，修订后的《法规备案审查工作程序》规定了三个步骤：一是与制定机关进行沟通协商；二是通过有关专门委员会提出书面审查意见，要求制定机关纠正；三是经过上述工作，制定机关仍不纠正的通过常委会审议决定，撤销同宪法或者法律相抵触的法规。即便如此，鉴于我国国家机关向来一团和气，一般是通过协商解决问题，所以通过常委会审议决定，撤销同宪法或者法律相抵触的法规这样的工作也是很难做到的。
其次，法规备案审查室的工作人员太少，无法有效地开展法规审查工作。就目前来说该审查室只有20多人，而我国每年通过的地方性法规却高达1000多件，同时国务院法规也要报送备案，由此看来，要做到对每一件法规都进行审查是不现实的。不但如此，法规备案审查室在技术力量上也面临重大的难题，因为，违宪审查事实上会涉及深厚的法律原理和复杂的法律技术，这对于该法规备案审查室来说是难以做到的。因此，法规备案审查室无论在人力上还是在技术上都无法承担起违宪审查的重任。
再次，法规备案审查室的审查的力度不够。面对浩如烟海的法律法规，法规备案审查室的审查工作只可能是字面上的工作，也就只够能发现一些字面上明显的违宪之处，对于深层次的冲突却无能为力。这是因为，仅仅看法律条文我们是很难找到冲突的，法规冲突的问题要在法规的实施中才容易暴露出来。基于这种情况，法规备案审查室对于备案法规的审查，就只能流于形式，起不到应有的作用，也就因此不适宜于充任我国的违宪审查机构。
最后，从启动程序上来看，启动难仍是无法解决的问题。修订后的《法规备案审查工作程序》规定，国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省级人大常委会认为法规违宪违法，向全国人大常委会书面提出审查要求的，由常委会办公厅有关部门接收登记后，报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。公民以及上述机关以外其他机关和社会团体、企事业组织认为法规同宪法和法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由法制工作委员会进行接收、登记，并进行研究。必要时，报秘书长批准送有关专门委员会进行审查。修订后的《法规备案审查工作程序》还规定，专门委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触的，可以主动进行审查，会同法制工作委员会提出书面审查意见；法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触，需要主动进行审查的，可以提出书面建议，报秘书长同意后，送有关专门委员会进行审查。以前，我国《立法法》虽然规定了审查的主体和程序，但请求审查的主体真想启动这个程序，却发难乎其难。此次对启动程序的修改，扩大了启动主体的范围，采用主动审查和被动审查相结合，一定程度上解决了启动难的问题，但是它仍然不能从根本上解决问题。这是因为，尽管现在规定了较为宽泛的启动主体，但是启动主体由于和违宪的法律法规没有利害关系，也很少使用这项权利，致使审查的要求无法启动。而与此有利害关系的公民、法人却没有启动权，只有建议权。从而，这样的规定无法得到落实，审查也就无从谈起。
从以上的分析，我们可以看出，无论从法规备案审查室的地位、性质上来看，还是从其审查法规的范围、审查的力度以及审查的启动程序来看都无法担当起违宪审查的重任。
三、结语
法规备案审查室的成立是我国法制的一大进步，它有利于维护法制的统一，但是，由于法规备案审查室的性质和地位，使得它和违宪审查机制不可同日而语。尽管法规备案审查室存在着种种缺陷，本质上不能承担起违宪审查的重任，但是我们对此也不应悲观，毕竟，这个机构的成立给我们传达了一个信号，也就是我们有可能据此而建立我们的违宪审查机构。任何制度的发展都不是一蹴而就的，它必然要经过一个艰难的过程，我们要积极地发展它，改造它，对它寄予厚望。
参考文献
[1]李长喜. 立法监督：概念、制度与完善［A］. 立法研究C.北京：法律出版社，
谢德蓝. 期许中国违宪审查大步前进［N］. 南方周末，2004-06-24.
林广华.违宪审查制度比较研究［M］.北京：社会科学文献出版社，
王振民. 中国违宪审查制度［M］. 北京：中国政法大学出版社，
王振民. 中国违宪审查制度［M］.北京：中国政法大学出版社，