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公共行政低效率的成因与对策

　　摘要：行政效率一直以来就是公共行政管理的核心问题，追求高效率是公共行政管理的出发点与归宿。分析我国公共行政低效率的成因，其解决对策在于：转变政府管理模式，理清政府职能；按照精简的原则构建政府的组织结构，精简政府机构；依照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系；引入竞争机制，实现公共部门管理主体多元化；加强法制建设，强化有效监督；建立科学客观的政绩效考评机制和富有活力的政府人事激励机制；强化政府成本意识，贯彻效率原则；推行透明、公开、民主的电子政务等。
　　“效率”本是个物理概念，它指能量转换过程中输入能量与输出能量的比率。在这个意义上，效率只是个数量概念19世纪末，科学管理“运动的倡导者们，把”效率“引入到管理中，使之”成为表现管理水平和管理成果的一个专有名词。20世纪初，随着西方国家机器的日益庞大，政府管理工作日趋复杂，效率“又”被逐渐引用到政府工作中，从而产生了“行政效率”的概念。行政效率可以理解为在保证政府活动目标方向正确并给社会带来有益成果的前提下，行政活动投入的工作量与获得的行政效果之间的比率。行政效率也可以用公式简单地表示为：行政效率=行政产出/行政投入行政效率自产生以来，一直就是公共行政管理的核心问题，也是衡量政府工作状况的基本综合指标，是政府行政能力的主要表现。追求高效率的政府是人类社会孜孜以求的共同愿望，然而实践中，公共部门的行政效率普遍偏低却是客观存在的，它既是政府工作中的主要顽疾之一，也是社会公众批评政府管理活动的主要方面。
　　一、公共行政低效率的主要表现及其影响公共行政低效率的现实表现主要有
　　公共部门在处理日常事务时常常推诿扯皮、相互掣肘；文山会海的大量存在；行政审批程序众多，办事手续繁琐；铺张浪费严重；行政人员不负责怕负责；工作人员服务态度普遍偏差等。
　　一方面，公共行政低效率将会产生政府财政危机。最直观的解释源自于行政效率的公式，行政效率低、数值小，就意味着在分子一定的情况下，分母偏大。即在维持一定行政产出的情况下，行政投入过大，而行政投入资金来源主要是税收。也就是说，是超大的财政支出在支撑着巨大的行政投入。这一形势发展到一定程度必然引发财政危机。需要特别指出的是，西方政府财政支出的大部分是用于为纳税人提供诸如医疗保障、贫困救济、公共教育等公共服务，政府雇员自身的支出和日常的管理费用支出比例却较小。而在我国，政府部门不仅自身运转的支出占了相当大的比例，甚至于许多乡镇、县级财政实质上已经破产的情况下，仍然不改大手大脚花钱的毛病。
　　另一方面，公共行政低效率还会导致政府信用缺失，引发政府信用危机。所谓政府信用缺失就是指政府在行政管理活动中，不能很好地坚持诚实守信的原则，未能科学地、负责任地行使行政权力、履行自己应当承担的义务，从而导致政府信用的不断丧失、降低，逐渐失去公众的信任。面对行政效率低下产生的社会消极影响，我们有必要去探究一下公共行政低效率的原因。
　　二、公共行政低效率的成因分析
　　西方行政管理理论对公共行政低效率原因的探讨在西方行政学研究领域对政府工作机构低效率进行了深入分析且极具影响力的首推公共选择理论。该学派的主要代表人物美国经济学家布坎南认为
　　缺乏竞争机制；
　　缺乏降低成本的激励机制；
　　政府机构自我膨胀；
　　监督信息不完备；
　　政府的寻租行为是导致政府工作机构低效率的主要原因。
　　公共选择学派中官僚经济的集大成者尼斯坎南则从经济人假设出发，认为官僚群体也是个人利益的最大化者，为追求个人的地位、权力和收入，官僚必然追求本机构预算的最大化，故官僚的目标函数是最大预算而并非最大效率。而且议会与官僚机构组成的公共物品生产与消费的供需关系具有双边垄断性质决定了官僚机构实际上获得了公共决策中的优势，它是政府低效、官僚主义等政府弊病丛生的根源所在。
　　公共选择学派中委托——代理理论则认为，官僚作为代理人，在接受政治家的委托直接代理生产公共物品的过程中，常常为追求个人利益，以“选择性效率”去完成委托人委托的任务：对于己有利的任务高效率完成，而对于己不利或关系不大的则拖拉、勉强应付。
　　结合我国的具体国情，笔者认为我国公共部门行政效率低下的主要原因
　　1、垄断性特征与竞争机制的缺乏。尽管目前我国公共部门的主体已经向多元化发展，但政府部门依然是公共经济的最大垄断者。垄断意味着对竞争的排斥和限制，其结果正如公共选择理论所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也免除了提高效率和服务质量的内在动力。而且行政人员也不会因为工作低效率而遭到解雇，所以他们也就没有压力去高效率地工作。
　　2、缺乏降低成本的内在压力。一方面，公共部门的活动绝大多数是不计成本而且即使计算成本也是很难做到精确的，这导致行政人员长期缺乏成本的观念，更缺乏节约成本的意识；另一方面，在许多情况下，公共部门的产出是无形的，其质和量缺乏确定性和可量度性，如国防、教育、基础设施建设等，其效益都是很难用货币尺度去分析衡量的。这又使得利润的概念难以在公共部门形成。所以公共行政管理中，成本与收入的不确定性与割断性使得公共资源的低效率配置程度大大增加了。
　　3、缺乏有效的监督。有效的监督必须建立在监督者对被监督者信息的全面、有效掌握的基础上。然而，由于公共部门所处的垄断地位导致社会公众无法接触到其全面、真实、准确的信息，所以公众对公共部门的监督往往停留在表面而缺乏有效性。此外，相对于政府来说，众多的社会公众是分散的，社会公众要形成有效的集体行动是困难的。因此，在形成对公共管理活动有效的社会监督机制上，社会公众相对处于弱势。
　　4、权力过分集中。行政管理必定受制于国家政治体制。我国长期以来经济、政治、文化等都实行高度集权的管理体制。权力过分集中于中央政府，地方和基层的自主权过小，地方政府的活动常常需要层层请示汇报，这当然地影响了行政效率的提高。
　　5、组织机构设置不合理。众所周知，在组织内部管理层次与管理幅度是有规律性的。层次过多，组织内部沟通越迟缓，信息失真严重，不利于行政效率的提高。幅度越宽，组织内部协调越困难，行政效率也会因此降低。我国目前实行的是五级制政府，每级又再设了3-4个层次，组织机构可谓臃肿。除此以外，我国长期以来政企不分，政事不分，组织横向划分过细，加之部门协调机制不完善，相互间推诿扯皮，这些都会影响行政效率的提高。组织机构设置的不合理还表现在：我国绝大多数行政机构的设置是在计划经济体制下完成的，有很多机构已明显表现出与现行社会主义市场经济体制的不适应，但此类机构仍然庞大。与此形成鲜明对比的是，现实中有许多新的问题出现但却没有相应的机构处理。政府职能的缺位严重影响了行政效率的提高。
　　6、行政法规不健全或有法不依。公共行政管理是一种复杂而系统的活动，需要有一整套与之相适应的行政法规来保障，但是，由于我国现行行政法规不配套、不协调，部门行政法规之间的“碰撞”现象时有发生，行政机关内部常常因此产生许多新的内耗，干扰行政工作的正常、有序地开展，从而影响行政效率。行政权力应当在法律规范的限度内行使，任何超越法律规范行使行政权力的行为都是违法的。但现实中，许都行政机关凭长官意志办事，而且造成不良后果也无人追究责任的事件屡有发生，这同样影响了行政效率的提高。
　　7、人事管理制度不完善。在选人、用人、培养人、激励人等方面，我国现行的人事管理制度还存在严重的缺陷。尤其是缺乏竞争机制，在干部选拔任用上未能有效施行选优用优。并且长期以来人事激励机制不健全，奖惩不分明，造成干和不干一个样，多干和少干一个样，严重打击了公务人员的工作积极性，也降低了行政工作效率。
　　8、“目标移位”现象突出。自（，世纪“，年代中期起，在政府管理的基本模式中，除人事制度的部分领域外，我国基本全部接受了官僚制的理念和方法。规制导向的官僚制强调严格按照规章制度运行以取得最大的行政效率。然而正如罗伯特。莫顿所指出的，固守程序会导致效率降低等不可预见的结果：固守规则开始只是作为一种手段而出现，但最终却转化为目的本身了，从而出现人们所熟悉的”目标移位“现象，也就是”工具价值变成了终极价值“。#”%实践中我国公务人员对组织规章制度的严格遵守的确在很大程度上逐渐演变成了政府机构的目标本身，目标移“位”导致公务人员行为的僵化和形式主义泛滥，降低了政府处理日常事务或突发事件的效率。
　　三、提高我国公共行政效率的途径
　　西方国家在提高公共行政效率方面的理论探索和实践经验布坎南对于补救“政府失败”的政策建议主要有
　　创立一种新政治技术，提高社会民主程度；
　　在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率；
　　改革税赋制度，约束政府权。
　　尼斯坎南则强调
　　在官僚机构之间引入竞争；
　　重构公共部门的激励机制；
　　将私人时常方法扩大运用到公共服务的生产中，采取签约外包方式提高效率。
　　委托代理理论认为解决问题的途径主要有
　　缩减政府规模，将公共服务签约外包；
　　加强对代理人的监督；
　　强化有利益冲突的个人或部门之间的竞争；
　　制定激励契约。
　　基于上述理论，20世纪80年代以来，以英、美为代表的西方主要发达国家掀起了一场声势浩大的公共部门民营化改革浪潮。如澳大利亚、新西兰等国家通过解除政府管制，引入合同制等使公共部门面貌一新。
　　新公共管理理论则认为，无论是在私营部门还是在公共部门，管理在本质上是一致的。基于这一认识，西方各国在公共管理中广泛引入私营部门的管理方法和手段。如在提供公共服务领域引入竞争机制、打破政府垄断，实行目标管理、绩效评估、全面质量管理、成本——效益分析等，以提高行政效率。
　　实践中，英国政府专门在首相办公室成立一个效率小组负责政府效率稽核工作；美国由副总统戈尔领导成立“国家绩效评估委员会”，并通过《政府绩效与成果法》力争“创造一个少花钱多办事的政府”，除此以外在政府工作评价系统中还引进了政府开支项目“损益分析”方法，强调对每一项目的社会成本与收益进行细致比较，并将利润分享机制引入政府部门。
　　上述理论与实践对我国政府提高公共行政效率有极大的借鉴意义，但不可照搬照抄。寻求提高我国公共行政效率的方法应当与我国的具体国情和实践相结合。
　　提高我国公共行政效率的对策
　　1、转变政府管理模式，理清政府职能。我国传统的政府管理模式是在计划经济条件下形成的，政府职能无所不包，政府权力无限。市场经济条件下，我国政府在进一步规范其管理职能的同时应努力推动有经济建设型政府向公共服务型政府的转变。为此可以把部分管理职能划归企业或转给社会中介组织，以培养社会的自治能力，强化社会的责任感。
　　2、按照精简的原则构建政府的组织结构，精简政府机构。按精简原则，实现国家机构组织编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀、坚决裁减冗员。尤其要巩固每一次政府机构改革的成果，避免走入膨胀——精简——再膨胀——再精简的反复和恶性循环中。
　　3、依照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系。首先，必须理顺中央与地方政府的职权关系。既要保证中央对涉及国家整体利益、宏观管理领域的问题有决策权、宏观调控权，对地方政府有监督权也应当允许地方政府在贯彻中央、国务院的方针、政策、计划的同时拥有中观调控权、决策权；其次，要理顺政府内部的职能关系。一方面政府各部门应负责处理好本部门职责范围内的事，另一方面要理顺政府中直线人员与参谋人员的关系。直线领导人对决策负完全责任，参谋、专家不负具体责任，但享有建议、意见权。
　　4引入竞争机制，实现公共部门管理主体多元化。对具有竞争性质的公共部门应当打破其垄断局面，实现政府、私人主体、第三部门等管理主体竞争的格局，在竞争时可采取民营化、公共服务合同出租等形式。在条件具备的情况下，甚至可以采用威廉。奈斯凯南的主张，允许若干“办事机构”在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争，以提高办事效率。总之，在这一问题上，公共选择理论和西方国家的实践经验是值得我们思考和借鉴的。
　　5、加强法制建设，强化有效监督。加强法制建设、健全和完善行政法律法规体系。尤其我国现有行政法律框架下（应尽快制定统一的《行政程序法》和《政府信息公开法》等。此外还要加强法制教育（强化公务人员法制观念和法律意识（做到严格依法行政，照章办事，最大限度地防止“随意行政行为”的发生。强化对公共部门的有效监督和制约。一方面，要建构一整套与社会主义市场经济体制相适应的监督防范机制、惩治腐败机制，促使公共部门改进工作作风，提高办事效率；另一方面，政府工作应逐步走向公开、透明，在此基础上加强各方监督如人大的工作监督，人民政协的民主监督，社会团体、新闻媒介、社会公众的舆论监督，最大限度地发挥监督机制的作用，促使公共部门提高行政效率。
　　6、建立科学客观的政绩效考评机制和富有活力的政府人事激励机制。行政绩效评估是对政府行政管理的业绩、政府行为的有效性及政府施政能力进行测量、评价以提高政府运作绩效的活动。是对政府综合治理能力的测评也是行政管理活动中不可缺少的一环。构建规范化、系统化和科学化的评估、考核、奖惩机制对促进行政管理的优化完善，提高行政效率有重大意义。
　　公务员是从事政府管理活动的主体，充分发挥他们的主动性、积极性和创造性是提升行政效率的关键。首先，适当借鉴西方国家的“绩酬一致”的改革做法，改革我国公务员的工资制度。其次，在公务员的录用、培养、管理退出等过程中应适当引入竞争机制，鼓励优秀的公务员脱颖而出。最后，在公务员晋升的问题上，要大力推行竞争上岗制度和职务任期制度，使竞岗前后都做到优胜劣汰、能上能下。
　　7、强化政府成本意识，贯彻效率原则。如前所述，政府管理活动中相关的成本和收益有时很难量化，但这决不能成为政府管理不讲成本的理由。尤其是我国政府机关长期以来管理缺乏成本意识更应当学习和借鉴西方国家的有关做法强化政府成本意识贯彻效率原则。
　　8、推行透明、公开、民主的电子政务。21世纪是人类进入全新的信息社会的时代，借助现代信息和通信技术，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化、全面信息共享已是大势所趋。一方面，电子政务的推行扩大了政府信息的共享范围，畅通了信息渠道，便于政府科学决策以及与公众的交流互动从而节约了公众办事成本，也减少了政府运行的成本，提高了政务的时效性；另一方面，电子政务的推行也简化了信息反馈传输渠道，强化了行政决策执行的监督，是解决政府行政效率症结的重要补充。