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提高引资质量的资源与环境因素分析

　　[摘 要] 本文分析了外商直接投资对我国资源与环境的影响，以及造成这些影响的主要原因，认为一些发达国家或地区环境执 法严格而我国环境执法不严是导致资源消耗型和污染密集型产业大量转移到我国的重要原因，强调要提高引资质量 在于强化引资管理的资源、环境措施：即完善与外商投资有关的政策法规；积极引导外资投向；建立高污染密集产业 特别控制区；利用清洁发展机制(CDM)，吸引清洁外资等。
　　[关键词] 引资质量；污染产业转移；资源；环境
　　有关外商直接投资(FDI)对资金流入国影响的研究成果较多，主要集中在对资金流入带来的就业机会和技术转移，促进地区经济发展，减少贫困等方面，但对外商投资给东道国的资源利用和环境质量产生影响等方面的研究成果相对较少。本文试图重新审视我国利用外资对资源与环境的影响，并由此探讨提高利用外资质量的若干重要问题。
　　一、外商直接投资对我国资源、环境的影响分析
　　目前，关于外商直接投资对资源、环境的影响主要有两种观点：其一，认为外资为发展中国家提供了采用新技术的动机和机遇，促使他们实现清洁生产，从而进一步促进了全球环境质量和地区可持续发展能力的提高；其二，认为投资会刺激经济增长，从而导致资源利用强度加大和环境污染加剧。很显然，第一种观点是一种纯理论思维，在现实中的确有一些外商投资者成为向发展中国家传播环境友好技术的载体。但大量事实说明，更多的投向发展中国家的外资，则表现为由第二种观点所描述的现象。据有关人士统计：20世纪60年代以来，日本已将60%以上的高污染产业转移到东南亚国家和拉美国家，美国也将39%以上的高污染、高消耗的产业转移到其他国家。目前，我国已经超过美国成为全球第一大引资国，难免成了这些转移产业的落脚点，因而也就被称为“污染的天堂”或“污染避难所”。

　　从表1可知，1990-1991年，我国的外商直接投资额还不到100亿美元，而随后几年，外商直接投资额以倍数增长投向我国，这其中大部分是发达国家转移出来的污染产业，导致20世纪90年代中期以后我国的工业污染陡然攀升。这里仅以工业废气排放量为例，1997年几乎比1996年增加了1倍，达到4922万吨的峰值，这一污染集中爆发，不能说与1992年以来外资的大量引入无关。
　　另据第三次全国工业普查资料显示，在污染密集型产业中，30%的企业是外资企业，在ODS(臭氧层消耗物质)生产与消费中，绝大多数为外商投资企业。据不完全统计，1985-1996年，这类外商投资企业累计达到1004家，投资额达到亿美元。
　　具体来看，外商直接投资对我国资源、环境的影响主要表现在以下几方面：
　　1.资源消耗型、污染密集型产业大量聚集我国
　　改革开放以来，化工、石化、皮革、印染、电镀、杀虫剂、造纸、采矿和冶金、橡胶、塑料、建筑材料和制药等产业或项目成为外商在沿海地区投资的“亮点”。但这些产业中有些在污染物排放强度上排列前位；有些是需要大量投入的产业，尤其需要大量的原材料、能源和土地。这些产业被认为是我国资源消耗和环境污染的主要源泉。据《中国经济时报》报道，1991年外商在中国设立生产企业万家，协议外资亿美元，其中污染密集产业达到万家，占企业总数的%，协议投资额为亿美元，占投资总额的%。到1995年，有50%的外商投资集中污染密集型产业，其中13%是高度污染密集型产业，这些产业到目前为止并未离开我国。 别国淘汰的生产设备和工艺流程转移到我国
　　由于我国对工业产品缺少环保标准或标准比发达国家低，导致一些外商通过直接投资转移其被限制的生产设备和工艺流程，有些投资者甚至把一些垃圾转移到我国境内，进行循环再利用，但由于我们循环再利用技术还很落后，这一类外资企业废弃物带来的污染是严重的。例如，一些世界知名洗涤用品公司就曾经将在其本国内已禁止或即将被禁止生产和使用的高磷洗涤用品转移到我国生产和销售，不仅给城市水质带来严重污染，而且破坏了邻海的海洋生物资源。再如，我国台湾原来是美国危险废弃物的再加工基地，但随着1993年台湾当局对废弃金属物贸易的禁止，大批台商将其生产设备布局在沿海地区，如深圳、珠海和常州。他们进口成吨的废弃物，如使用过的电池、车座底盘、计算机和其他电子电器，由于处理能力和技术的限制，这些进口废弃物对周边环境造成了巨大的环境污染。 污染主要集中在沿海地区
　　沿海地区凭借优惠的政策、区位优势和雄厚的经济制度基础，成为我国吸引外商投资和跨国公司的前沿阵地，但同时沿海地区也是我国污染最集中的地区，虽然这一地区只占全国土地面积的%，但排放了占全国45%的工业废水和47%的工业废气，废物历年贮存量达到全国的41%，并且该比重还呈逐年增长趋势。经济发达的珠江三角洲，半数以上土壤遭到重金属污染。
　　二、外商直接投资对我国资源、环境产生影响的原因分析
　　进一步分析外商投资对我国资源、环境的负面影响的原因，主要有：
　　1.环境执法不严
　　我国虽没有给外资企业设立单独的环境标准，但是环境保护法以及外商投资法等都要求外资企业必须遵守我国的法律法规，不得损害我国的社会公共利益。但是，由于有些地方政府迫切希望利用外资来发展经济，在利用外资与环保发生矛盾时，往往以牺牲环境求得经济上短期增长。因此，在引进外资过程中环境执法不严格，给一些外资企业向我国转移污染型产品的生产技术和设备提供了机会，使环境污染趋势无法遏制。 环境优惠的理念有误
　　我国与周边国家在引资问题上已经形成了竞争态势，并且，目前我国政绩观与引资紧密相连，因此，在国内不同地区之间也形成了引资的激烈竞争，各地明着比的是优惠政策，暗着比的是低环境标准。这种独特的“超国民待遇”，在很多国家都是难以想象的。比如，美国政府对外资实行国民待遇，任何外资企业都不会受到比美国国内企业更为优惠的待遇。英国是欧洲吸引外资最大的国家，主要对大项目采取资金扶助，此外很少有其他的特殊待遇。 环境监管不力
　　我国环境监管的技术、设备均比较落后，致使一些外资企业很容易逃避环境监管而排放污染物。比如，我国对环境污染监测主要采用的是浓度控制，许多外资企业在排放污水前则对之进行稀释，导致从污染浓度上达标，而总量上却远远超标。另外，外资企业项目审批体制的分权也弱化了环境保护的监测机制。 其他国家和地区环境执法严格导致污染转移
　　有研究表明，1992年在经济合作与发展组织(OECD)国家实施较严格的环保标准之后，发展中国家的有毒废弃物密度呈现快速增加，我国也在其中。另外，我国香港政府的水污染管制条例规定：将有害或有毒物质排入公共排水管及香港水域，初犯者可被罚款40万元及监禁1年，再犯者可被罚款100万元及监禁2年，若持续违法则可每日加罚4万元。为此，香港一些污染企业会直接进入内地，以规避相关法律法规。
　　三、强化资源环境措施，提高引资质量
　　由于长期不合理的资源开发和生态破坏，导致我国目前成为世界上资源消耗最快、污染最严重的国家之一，若这种现象再得不到遏制，将可能引发大的生态危机，并导致经济发展出现倒退。对此，我们必须高度警觉。我们要在提高引资质量的决策中高度重视资源与环境因素，特别要考虑外资如何能为可持续发展服务，做到以外资促环保，以环保促外资，并把提高环境质量作为改善投资环境、提高利用外资水平的重要内容。
　　1.完善与外商投资有关的政策法规
　　要在借鉴、吸收国际惯例和其他国家成熟的法律、政策的基础上，结合本国实际，完善外商投资环境保护法律，用法律杜绝恶意投资现象。印度在50多年的引资过程中，逐步制定并完善了一系列涉外经济法律、法规和条例，如：《外商投资鼓励法》、《外资企业管理法》、《外国投资法》、《外国投资促进法》等，这一系列法律法规对外商企业投资印度的途径和形式、外资企业在印度的权利和义务、外资项目审批的行业规定和股权比例等问题做了具体而明确的规定，为外商在印度投资提供了良好的法律规范和制度保证。 提高环境标准，防止污染产业进入
　　一般来说，依靠低环境标准吸引来的外资是低质量的，吸引来的外资企业也缺乏市场竞争力。虽然提高环境标准会在一定时期内导致外资进入的减少，但是，减少的一般是生产规模较小、生产成本受市场波动比较大的企业投资，甚至会使那些污染处理成本很高的企业转移走。从长远利益来看，环境管制可以促进企业创新，提高企业的竞争能力，正如“波特假说”认为的：环境管制压力就像市场竞争压力一样，鼓励企业进行清洁生产或清洁产品的创新，创新的结果是新的具有商业价值的产品或生产工艺的产生。比如，美国颁布了清洁空气修正案后，加州则制定了比联邦法更为严格的废气排放标准，但这并没有导致投资和就业机会的远离 积极引导外资投向，减少盲目引资
　　首先，要积极引导外资投向高技术行业，这些行业是相对清洁的。韩国鼓励外资进入部分行业，限制进入其他行业。印度从来都把引进国外先进技术作为利用外资的重点，如鼓励外资重点投向IT、医药、生物工程等知识密集型产业，这也正是印度的引资总量不如中国多，但引资质量却远远高于中国的重要原因之一。印度政府对固守技术秘密或拒绝培训印度技术人员的外国投资者，责令其停止在印的经营活动。20世纪70年代，可口可乐和IBM等大公司就是因为没有满足印方技术转让的要求而被迫撤离印度。
　　其次，要调整外商投资领域的产业与地区导向，从环境保护角度制定鼓励、限制、严格限制、禁止外商投资的领域。对严重污染环境目前又无有效治理措施的项目要严格禁止引进。对可能造成环境严重污染或治理困难的项目要限制引进。对国内需要而又缺少配套技术治理污染的项目，应要求外商必须同时引进先进环保设施。鼓励外商投资到具有重大影响的能够促进可持续发展的领域，如环保技术的研究与开发领域，使其在可持续发展过程中获得应有收益。 加强外商投资企业的环境管理
　　传统观点认为，对外商的管理，政府始终处在两难境地，管理严格怕吓走外商，管理不严又怕外商恶意行事，在环境管理和监督方面更是如此。但事实上，监督和管理并不是引资和用资的障碍。巴西与韩国在利用外资上相比，远远没有韩国利用外资的绩效高，其主要原因也正是因为巴西的政府干预缺乏效率。印度的经验也非常值得借鉴，为了防止外国投资申请审批中的随意性，印度政府设立了外国投资监督局，既提供服务，又实行监督。
　　我国目前必须强化对外资企业的环境管理，但这种强化管理必须既要体现服务精神，又要体现监督职能。为此，应注意抓好以下几方面的工作：(1)狠抓外资项目审批的环境评估，杜绝污染密集型产业的进入。(2)对外资企业进行常规性的环境评估。对经济效益显着并且注重环境保护和清洁生产的，进行示范、宣传和奖励，对那些环境污染严重的，责成其按照我国环境保护法的要求关停、整改。(3)要建立资源节约标准，如建立各种经济形式的各类企业的耗水、耗能或消耗稀缺原料的技术档案，用奖优罚劣的措施引导外商投资企业节约资源。(4)鼓励跨国公司采用母国的环境标准，为国内企业树立良好的典范，并通过跨国公司生产的前向或后向联系，帮助国内企业改善环境管理。 建立高污染密集产业特别控制区
　　对我国有能力控制污染的，同时国民经济发展又必需的一些高污染密集产业，应由政府部门出面分行业建立若干个高污染密集产业特别开发区，如印染、制革、电镀开发区等，在区内建立“三废”集中处理设施，对污染进行集中管理与控制，在此基础上才可以引入此类外资企业。
　　6.利用清洁发展机制(CDM)，吸引清洁外资
　　所谓清洁发展机制就是《京都议定书》第12条规定，在2008年—2012年的“第一减排承诺期”内，承担温室气体减排义务的缔约方(主要是工业化国家)，通过投入资金和技术转让，在尚未承担减排义务的缔约方(主要是发展中国家)投资温室气体减排项目，所产生的减排量(CERs)可用于冲抵前者应承担的减排量。目前，利用该机制吸引清洁外资，已成为发展中国家引资竞争的新焦点。据2004年底公布的数据，目前全球2/3的CDM项目来自印度、巴西和智利，其中仅印度向联合国申报的CDM项目就占全球CDM项目总数的50%，居于榜首，而我国则暂居第五。这与我国全球引资第二的减排市场潜力落差巨大。因此，我国一定要尽快行动起来，采取有效措施，积极吸引CDM项目投资流入和技术转让。
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