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土地制度、城市化与财政金融风险——来自东部一个发达地区的案例

　　外延扩张的城市化
90年代末以来城市化的提速，既反映了工业高度化后城市化与工业化相匹配的客观要求，更主要表现为政府主导的城市规模的外延扩张。到1998年，东部发达地区的Z省人均GDP超过2000美元，工业化水平超过60％，35个设市城市以占全省％的土地创造了％的国民生产总值，但城市化水平仅为％。从1999年开始，Z省经济发生从小规模的乡镇企业、小城镇和专业市场向产业升级、企业集中于园区及城市迅速扩展的重大转型。
这一轮城市化突显两个重要特征：
政府主导。为了推进城市化，地方政府一方面不断修订城市规划，从1998年至今，S县和Y市分别作了3次城市规划修编，将城市规划面积分别扩大了30～40平方公里。另一方面就是在城市基础设施投资中扮演主要角色，包括兴建市政设施、交通、水利、广场、办公大楼等。S县为建设新城投入了140～150亿元，每年建设资金达60亿元左右。J市政府自2000年以来在城市建设方面总投资为233亿元，每年建设资金达58亿元。Y市政府1997～2003年投入城市建设和基础设施资金达近50亿元， 仅2003年就达18亿元之多。
外延扩张。Z省规划部门统计，2004年，全省33 个县级市以上的城市在建面积为1509平方公里。2000年至2004年五年间，城市面积扩张平均每年达平方公里是前五年的倍。具体表现为：一是征新地。Y市于1988年建市时只有平方公里，到2000年城市面积拓展为27平方公里，2002年为38平方公里，2003年为45平方公里，2004年遇到宏观调控，为50平方公里。平均每年向外扩张5平方公里。二是划新区。2001年，J市撤县建区，全市面积由原来的293平方公里猛增到2045平方公里。三是建新城。2000年S县从老城区搬出，在原先仅占地1500亩的开发区上建新城。2004年已达23平方公里，配备面积达38平方公里，城市规划控制面积已达100平方公里，县城面积年均增长％。
　　城市扩张的财政效应
地方政府对城市扩张的热衷，其中一个主要原因是：它可以使地方政府财政税收最大化。从调查反映的情况来看，发达地区政府财政的基本格局是：预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展，发达地区的政府财政就是一个“土地财政”。
由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，成为地方财政预算内的支柱性收入。在S县，2001～2003年，由建筑业和房地产业创造的税收分别为16155万元、20054万元和26875万元， 是地方税收中增幅最大的两大产业，2002年分别比上年增长92％和％；2003年分别比上年增长％和％。
土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。相比之下，土地出让收入的地位处于举足轻重的地位。2003年S 县的土地出让金收入为亿元，占预算外收入的％；J市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58％；Y市的土地出让收入15亿元，占预算外收入的60％。
与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。这些部门收费大体分三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，它们收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额不菲，仅2003年S县土地部门的收费总量就达亿元。
在S县、J市和Y市，去除难以准确统计的土地收费， 土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40％，而出让金净收入占预算外收入的60％左右。几项加总，从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。
地方政府收入对土地及土地相关产业扩张的过度依赖，既有现行税制设置的原因，也有政府收入从土地上征税难且数量微的客观现实。
第一，在制造业税收的大部分被中央政府分享的情况下，城市扩张成为地方政府扩充税源的最有效途径。在现行分税制下，增值税的75％上解中央，25％留作地方，近几年来增长较快的所得税也改为共享税，使得像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。S县2003、2004年的财政总收入分别达到亿元和38亿元，但留在地方的收入分别仅亿元和17亿元，Y市2003年的财政总收入近59亿元，地税收入只有13亿元。S 县的制造业对GDP的贡献达60％以上，但是，对地方税收的贡献份额却只有％。相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部由地方享有，为此，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选.
第二，土地直接税收额小、名目繁杂、且征税成本高，地方政府当前过日子、谋发展，还无法依靠。直接的土地税有耕地占用税、契税、城镇土地使用税、土地增值税；土地直接收费有耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费。从Z省来看，2002年的土地直接税收只有近36亿，仅占该省地方财政收入亿的％。S县2003年的土地直接税收只有不到亿元，约占该县当年地方财政收入亿的12％。
　　土地储备：政府土地收益最大化的重要工具
政府储备土地已远离盘活城市存量土地的初衷。追求土地收益最大化及以土地抵押融资是政府储备土地的真实目的。负责土地储备的机构既有由地方政府主要领导人牵头、由财政局或土地局直接负责的土地储备中心，各类园区管委会，也有为政府控股的投资公司，其中以土地储备中心手中掌握的土地为最多。地方土地储备中心的运营呈现如下特点：
第一，入储的土地越来越转向主要通过行政手段征用农民集体土地。1999年以来，S县土储中心共储备土地亩。其中收回国有建设用地亩， 占储备面积的％；征用集体建设用地亩，占％；征用集体农地亩，占％。2001年以前的土地储备还是以国有收购为主，国有收购土地与征用农地的比例为∶，到2002年，征用集体农地成为入储土地的主要来源，国有收购土地与征用农地的比例变为∶。地方政府作为土地的经营者，从降低土储成本考虑，将收储对象瞄准征用农民集体土地似乎不难理解。在S县，从征用农民土地，包括土地补偿安置费、政府各项税费及土地开发的成本，差不多为16万～18万／亩，而收回国有存量用地的拆迁安置等成本至少在60万／亩以上。
第二，收储的土地全部通过招、拍、挂进行市场化出让。1999年以来，S 县土储中心共出让土地亩，其中住宅用地亩，占％，商业用地亩，占％，住宅和商业综合用地亩，占％，加油站等其他用地亩，占％。入储土地没有一亩用于划拨的公益用地， 也没有一亩用于协议的工业用地。因为划拨用地政府贴不起，协议用地又不赚钱。2003年，S 县储备的经营性用地出让价格平均为万／亩，而当年工业用地协议价平均仅万／亩，前者比后者高倍。储备土地及市场化出让， 显示了旨在保证政府土地收益最大化的真实目的。仅2003年，S县土地储备中心上缴财政的土地出让金纯收益，高达亿元，逼近当年政府预算内收入。
土地抵押融资是土地储备机构的基本功能。无论是开发区建设还是城市基础设施投资，金融贷款是其主要资金来源。政府在从银行获得贷款时，土地成为银行最为青睐的抵押品。根据对土地使用权抵押登记统计，2003年S县以土储中心名义进行的储备土地抵押为亩，抵押贷款金额94318万元；2004年1～9月， 抵押土地为亩，抵押贷款金额116958万元。
　　土地融资：城市扩张的杠杆与财政金融风险
新一轮的城市扩张主要由银行资金投放支撑，而银行贷款又是通过土地撬动的。
由政府主导的城市基础设施投资成为银行争相放贷的对象，银行信贷成为这一轮城市扩张的助推器。J市1999～2003年的基础设施投资资金为亿元，其中财政投入仅30亿元，占％，土地出让金亿元，占％，大头靠土地融资，达170亿元，占％。2003年S县基础设施投资60亿，其中预算内资金亿元，占％，政府性基金亿元，占％，土地出让金收益亿元，占32％，而土地融资亿元，占％。政府进行土地抵押融资的载体主要有：土地储备中心、政府性公司和开发区。2003年和2004年1～9月，S 县土地储备中心通过土地抵押融资214476万元；以各类政府控股的投资公司名义进行的储备土地抵押贷款金额65000万元；以各类园区开发公司名义进行的储备抵押贷款金额35236万元。
第一，银行信贷作为房地产投资和居民个人购房的后盾，一方面促成了房地产业成为这一轮经济高速增长的主导产业，另一方面也为土地市场的繁荣和政府土地出让收益最大化找到下游出口。在房地产企业贷款方面，S县1999 年四大国有商业银行房地产开发贷款余额1470万元，2004年9月增长到57760万元，增长了倍，平均年增长％；Y市1998 年商业银行房地产开发和自营性房地产贷款余额8015万元，2004年9月达到48065万元，1998～2004年平均每年增长％。在个人住房贷款方面，S县1999年四大国有商业银行住房消费担保贷款余额1420万元，2004年9月增长到109510万元，增长了77倍，平均年增长238％；Y市1998年各商业银行的住房贷款余额为14380万元，2004年9月增长到225437万元，增长了倍，年均增长173％。
银行的放贷连接土地和房产供需双方，将地方政府、房地产企业和居民个人有机捆绑。三者唇齿相依，在银行的媒介作用下，创造了这一轮城市扩张的奇迹。
第二，城市基础设施贷款的抵押品是土地，而背后的真正保障是政府信用。人民银行规定不允许地方政府直接从银行贷款，地方的应对办法是成立各种政府性公司，受政府委托进行城市基础设施建设或旧城改造，获得贷款的工具也还是政府储备的土地。这些公司名称各异，功能明确，就是为城市的基础设施投资进行融资贷款。因此，银行在向它们提供贷款时，除了要求有土地抵押品外，还要求政府财政出具还款承诺函。J市土地储备中心进行储备土地抵押贷款时， 要向银行提供的文书资料包括：政府批文，用来证明这些储备的土地得到了政府的批准；抵押贷款协议，由双方约定贷款金额、还款期限、利率、抵押物等；还款承诺书，即政府承诺并保证以储备土地供应收益还本付息的书面文件；评估报告， 即由中介评估机构提供的该幅储备土地的市场价格报告。
城市基础设施投资对金融的过度依赖，加大了政府的财政风险；与个人收入状况相背离、同房价上涨预期相联系的住房贷款快速增长，给金融风险带来巨大隐患。
第一，政府背景贷款深受宏观政策影响。土地储备中心、开发区和政府性公司这些依托政府信用的贷款，其还款能力既取决于政府对经营性用地的运营收入，又取决于当地政府的财政收入状况。这些贷款多以短期为主，一般为1～2年。这类完全依赖于卖地收入的贷款易受宏观政策的影响。在我们所调查的地区，伴随这一轮土地调控，已出现经营性用地招拍挂低于底价，政府土地出让收入剧减的严峻局面。在S县，到2004年9月，政府土地出让金净收益只有亿元，比去年少了近4个亿，而政府计划的城市基础设施投资所需资金近10个亿，出现巨大的资金缺口。这类贷款在土地出让收入不足还款时，应由政府财政兜底，而在所调查地区的政府贷款都已超过了地方财政收入，如何兜底已成问题。2003年S县以土地储备中心、各类园区开发公司和政府控股投资公司的名义进行的储备土地抵押贷款金额亿万元，超过了上年政府地方财政收入，2004年1～9月政府依靠储备土地进行的抵押贷款亿元，也超过了上年地方财政收入。2003年，J市园区开发贷款、土地储备中心依靠储备土地进行的抵押贷款余额合计亿元，超过了当年地方财政收入亿元。到2004年9月，Y市园区开发贷款余额亿元，也超过了上年度地方财政收入亿元。因此，地方政府背景贷款的规模如何与当地财政状况相匹配，是防范金融风险中要面对和解决的问题。
第二，房地产开发贷款名义规模小，实际总量大，风险大都被转移。S县到2004年9月房地产开发贷款余额只占％；J市到2004年时房地产开发和自营性房产贷款余额占当年各项贷款余额的％；Y市到2004年9月时房地产开发和自营性房产贷款余额只占各商业银行贷款余额的％。就全国情况作比较，2003年全国房地产开发资金中银行对开发商发放的贷款占％，企业自筹％，定金及预收款占％。而在定金及预收款中大部分银行对购房者发放个人住房贷款。因此，房地产开发资金约有60％来源于银行贷款。2004年1～9月，S县、J市和Y 市开发贷款占各项贷款余额的比重，远远低于全国平均水平，而这些地区房地产市场非常活跃，有的地区楼市均价直逼广州市，这与房地产贷款比重过低的现象极不相称，其背后的原因是，企业流动资金贷款、居民购房贷款等变相流入房地产开发资金增多，以达到规避房地产企业自有资金比例设限的目的。不论哪种情况，房地产开发企业已经通过各种渠道把金融风险转嫁给了购房个人和贷款银行。
第三，住房贷款增长迅猛，且期限长，需求群体的收入无从甄别，潜伏着较大风险。在Z省，尤其是我们调查的几个地区，房地产市场购销两旺。但是， 繁荣背后也有值得警惕的情况：住房贷款比重上升很快。S县住房担保贷款余额占各类贷款余额的比重从2000年的％，上升到2004年9月的％；J市到2004年9月的住房担保贷款余额达到亿元，占各类贷款余额的％；Y市到2004年9月时的这一比重上升到％。居民住房消费信贷的增长速度远远超过城镇居民人均可支配收入的增长速度。S县个人房贷余额在1999年至2004年9月增长77倍，而同期城镇居民人均可支配收入增长倍，前者远远高于后者。绝大多数居民家庭经济收入与现行高企的房价不相称。在我们调研的三地，中高档住宅每平米售价4000～6000元，是中等家庭收入的10～15倍。银行对购房者的信贷资信无从甄别。银行和居民都对房价上涨持乐观预期，也根本不去细究个人还贷能力。一旦出现房价下跌，居民还贷能力就影响整个房地产市场的运营和整个金融体系的稳定。