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央行九大区行去向明晰

　　一位知情人士透露，这次会议的主题之一与中国银监会的省级派出机构筹备组主要负责人会议紧密相关，其核心内容就是讨论央行地方分支机构的调整问题，其中1998年末成立的中国人民银行九大区行的重新定位和去留问题最令人关注。
　　大区行的职能
　　从中国银监会成立之日起，央行九大区行职能定位和去留问题就一直为各方所关注，而大区行的去留与央行的制定和执行货币政策的职能紧密相关。
　　1998年底，中国人民银行实行机构改革，目的是增强央行的独立性，减少地方政府对央行地方分支机构在制定货币政策以及银行监管方面的干预。根据地域关联性、经济金融总量和金融监管的需要，考虑到中国地区差异大的特征，央行改革时参照了美联储13个大区行的模式，撤销31个央行省级分行，成立九大区行，作为中国人民银行的派出机构：天津分行、沈阳分行、上海分行、南京分行、济南分行、武汉分行、广州分行、成都分行、西安分行和北京、重庆两家营业管理部，分行行长的行政级别是正局级。当时从中央到金融系统对于这项改革都十分重视，时任中国人民银行副行长的吴晓灵“降职”到上海担任九大区行中最为重要的上海分行首任行长一职，足见重视程度之高。
　　根据当时的改革方案，分行的主要职责是依据总行的授权，负责执行全国统一的货币政策，对辖区内除保险和证券外的金融业务活动进行全面的监督管理。在不设分行的各省区首府所在地还设立了以该地命名的金融监管办事处，作为分行的派出机构。在分行所在地以外的省会城市以及计划单列市设立中心支行，省会城市中心支行除了履行原来承担的职责外，增加了原省分行在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等业务中的管理汇总工作。
　　央行九大区行成立5年来，各大区行履行央行赋予的职责，在相当程度上实现了削弱地方政府对金融业的干预，加强监管与独立性的作用。因此，九大区行的历史作用是积极的。为完善银行业监管体制，在总结经验的基础上，2001年中央银行又依据“管监分离”的思路，在原监管一司及二司之外，成立了新的银行管理司，负责银行的市场准入、退出及监管政策研究等业务等等。今年初，设立独立的中国银监会。从1998年至今，我国金融体制和银行管理体制的变革完成了“三大步”的逐步演变。有专家指出，九大区行职能重新定位是金融体制改革进一步深入的必然考量，而其去留不是简单的“是否走回头路”的讨论，更不应理解为对阶段性改革的彻底否定。
　　国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁博士在评价实施5年来的大区行制度时表示，大区分行改革成功之处，主要在地方政府对货币政策的干预明显减弱；说其不足之处。则主要在于人民银行原有基层分支机构定位不明、跨地区监管成本上升等等。
　　在接受记者采访时，央行一些地方分支机构的人员对实行大区行体制以来存在的不足进行反思，主要涉及货币政策调控难度和监管成本方面。
　　区域货币政策难题
　　中国银监会成立之后，专司银行监管职能，制定和执行货币政策成为央行的主要工作。如此，在执行全国统一的货币政策的大前提下，考虑到区域经济特色与发展水平，如何制定和执行区域性货币政策备受关注。一方面，各界都在呼吁进一步加强央行的独立性，减少地方对央行制定和执行货币政策的干预；另一方面，有研究人士也呼吁，央行在制定和执行统一货币政策的同时也应多考虑到区域经济特色，让区域性货币政策在促进地区经济发展方面发挥作用。而两者的结合点就在于，九大区行能否胜任执行统一的货币政策和制定促进地方经济发展的区域性货币政策的重任。
　　央行上海分行的一位人士告诉记者，作为宏观经济调控的两大工具之一，货币政策对于经济发展作用巨大。对于中国这样一个地区经济发展水平差异比较大的国家来说，在统一的货币政策之下，还应该有针对各地区不同经济发展水平而制定的各地区的区域性货币政策。
　　他从货币政策制定和执行的角度指出了大区行的一些不合理性。很多人认为大区行有利于货币政策的执行，但他认为，美联储成立13大区行的时候，考虑到了美国区域经济的差异性。但是在美国各大区行所覆盖的区域，其经济发展水平和经济特色差异不大。在当前的中国，以省为单位的区域经济特征明显，各省经济模式各不相同。正是因为这一点，在大区行制度下，辖区内的货币政策很难制定和有效执行，很难用统一的货币政策来促进辖区内各省区的经济发展。以上海大区行为例，辖区为浙江、福建和上海两省一市，上海是城市经济，浙江以民营经济为主导，福建的经济发展水平相对两地落后一些。三种不同的经济模式和不同的经济发展水平，很难制定统一的区域货币政策适应这些地区的经济发展需要。其他的大区行也存在类似的问题。
　　他向记者指出，中国目前的经济特征还是政府主导型，地方政府的经济决策对于推动该地经济发展的作用非常明显。成立大区行确实起到了减少地方政府对央行货币政策干预的作用，但是要制定和执行与本地的经济发展水平和模式相适应的区域性货币政策，实现货币政策和地方经济发展政策很有效的配合，没有地方政府的参与，是不行的。
　　一位曾在某大区行工作近5年的人士也有同感。他说各省区的货币政策职能都是由大区行来行使，而且大区行内各省区大都以大区行所在省的货币信贷情况作为参照系，这样就会产生一种“误差”。因为大区行都设在经济相对较发达的省份的省会或者直辖市。以经济较为发达的省区作为标准，实际上造成了发达地区信贷总量的增长会越来越快，而相对落后地区则上不去。
　　中国人民大学陶湘教授认为，地方银监局成立后，九大区行存在的实际意义不大。在大区行成立之初，其职能主要分为执行货币政策、改善金融服务、金融监管三个方面，而不久之后，总行明确规定金融服务工作交由各省中心支行负责，现在又把监管职能分离，现在大区行仅剩下辖区内的货币政策执行工作；“货币政策工具有公开市场业务操作、存款准备金率、再贴现等，其中，公开市场操作是由总行货币政策操作室来完成，法定存款准备金率又按统一标准执行，实际上由总行调节，分行没有变更的权力，剩下只有再贴现了，而其规模大小取决于商业银行票据承兑贴现的规模，而且再贴现工作基本上都由所在省中心支行做”。从实质上讲，除了人事管理职能外，大区行与省会中心支行的职能相差无几。
　　支行的意见
　　央行太原中心支行的王先生在接受记者采访时表示，现在，大区行的所有职能基本上都已下放，仅保留了“核心权力”——货币信贷。但就以最近太原中心支行对个人消费信贷做的一次调查来说，省中支的调查范围就被限定在太原市的范围之内，因为其与山西省境内的地市级中心支行协调起来相当困难，这些中心支行直接受命于天津分行。因此，这一调查的意义就被打了一个大“折扣”，并给山西省货币政策的执行带来了诸多不便。
　　“显然，地方银监局全面接手原大区行承担的监管工作，会使得大区行职能弱化，在某种程度上，以后它在职能上就相当于一个省会中心支行，”央行某省会城市中心支行的一位负责人告诉记者，“
　　大区行留则要加大其权力，否则不如撤销”。
　　“当初设九大区行，是为了避免地方政府干预金融监管的独立性，而现在金融监管已从央行分离出来归银监会行使；央行主要负责货币政策的制定，而货币政策又是全局性的，因此，从这个意义上看，撤大区行是不言而喻的事情。”央行南宁中心支行的有关人员表示
　　坚持九大区行保留的意见
　　全国政协委员、中国人民银行金融研究所原所长赵海宽是“九大区行”的倡导者之一，他主张，“大区行不能撤，宏观经济调控必须集中统一，否则排除不了地方政府的干预。那样的话，很可能会重演1993年通货膨胀的情形。他认为，大区行成立至今的最大问题是，因为脱离于地方政府，得不到行政支持，从而导致金融监管不力，而银监会成立后这个矛盾就解决了。”
　　魏加宁认为，目前撤销大区行不太可能，而且“走回头路是没有出路的”，只有借央行与银监会分拆的机会完善大区行的职能，加大它的权力，完善大区行制度。魏加宁始终相信大区行会在日后发挥更重要的作用。
　　据了解，以美国为代表的设有大区行的国家，一般其大区行的权力都很大，甚至能代行很大一部分总行职能。从货币政策的角度考虑，大区行不仅应该了解银行方面的情况，还要对其他金融市场如股市、产业市场等进行调研与信息的收集，做到对整个经济情况有一个全面的了解，才能正确执行职能。“应该加强它的权力、提高它的地位，比如可以适当下放总行的权力，把其级别升至副部级；具体而言，增加它在货币政策传导、改善金融服务方面的职能，多做一些工作。”赵海宽如是说。
　　“三定方案”最终决定九大区行去留
　　7月17日下午，记者向央行新闻处询问“工作座谈会”的情况，得到的答复是，“人民银行的‘三定方案’还在中编委审定，等方案下来以后，我们会正式起草相关的宣传材料”。
　　央行金融研究局的有关人士指出，地方银监局成立之后，银监局与大区行之间将主要面临三个协调难题：央行不再监管商业银行，其对信贷政策的窗口指导作用将会削弱，这必然影响货币政策的传导效果；中小金融机构的风险化解工作也面临一个新挑战，尤其是信用社出现临时性支付困难后，谁来救助需要进一步明确，央行作为最后贷款人是有条件的，而银监会与央行协商救助，可能会出现央行需要重新认定救助条件，由此延误时间；商业银行仍面临“多头”监管的问题，从理论上说，银监会成立后，银行的监管权已从央行分离，但目前央行仍保留了对商业银行账户管理的监管权，这为日后的双重监管埋下了伏笔。这三个协调难题无疑影响着央行的“三定”。
　　国务院发展研究中心的一位人士推测，各地银监局在8月份之前就要筹备完毕，因此央行的“三定方案”最迟也应该在年底之前出台，以便进一步细化央行与银监会的分工以及央行内部的分工，同时也使央行制定和执行货币政策的宏观调控职能及金融服务功能得到加强。他判断，中编委有望“速战速决”，争取在9月之前把央行“三定方案”送审国务院。