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1986—2006，我国20年义务教育经费政策变迁特征审视

　　摘要：我国分别于1986年和2006年颁布了决定义务教育发展的根本性大法《义务教育法》，在我国义务教育发展史上具有里程碑式的意义。在这20年间，义务教育经费政策共经历了八次大的冲击。从政策变迁的事实分析及价值分析来看，我国义务教育经费政策处于剧变与混变的变迁状态之中，其中不足之处也是明显的。
关键词：义务教育；经费政策；剧变；混变
1986年和2006年在我国义务教育发展史上具有里程碑式的意义，因为在这两年我国分别颁布了决定义务教育发展的根本性法规——《义务教育法》。回顾我国20年义务教育的发展史，不能不聚焦义务教育的经费政策。因为教育与投入是无法分离的，早在1776年，亚当·斯密就确立了“教育即投资”的观念，所以经费投入政策是制约义务教育发展最关键的因素。本文试图从事实分析与价值分析的双维视角，透视20年来我国义务教育经费政策变迁史的特征，以期对今后的经费投入政策提供参考与借鉴。
一、20年义务教育经费政策变迁特征事实分析——“剧变式”政策变迁
剧变式政策变迁，说的是政策变迁的频率，这是一个来自事实判断的结论。从1986年我国颁布《义务教育法》确立以“乡镇为主”的基本投入政策至2006年新《义务教育法》颁布实施，确立我国实施免学、杂费的义务教育，这20年对我国义务教育发展来说是一个质的飞跃与变化。在这20年间，我国义务教育经费政策进行了屡次重大调整与变革。下面对我国义务教育经费政策重大变迁的时间、频率进行统计分析：
事实回顾
1986年7月，以“乡镇为主”投入体制的确立。
1994年11月，分税制体制改革，义务教育投入主体县乡财政收入削弱。
2000年1月，税费改革。农村地区义务教育的主要投入主体乡、镇和行政村收入锐减。
2001年5月，义务教育投入主体由“乡、镇”上移为县，确立“以县为主”的投入体制。
2004年7月，全国中小学收费实施“一费制”，削弱了学校自筹经费能力。
2005年3月，实施“两免一补”政策。这意味着中央及省级政府参与了农村义务教育的投入。
2005年12月，国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。中西部农村地区实施学杂费全免的义务教育。意味着“一费制”政策退出历史舞台，中央政府和省级政府成为农村义务教育投入主体。
2006年6月，新《义务教育法》颁布，义务教育以县级管理为主，经费投入实施省级统筹，免学、杂费政策以法律的形式固定下来。
20年间我国义务教育经费政策重大变迁周期统计
表11986—2006年义务教育经费政策变迁周期统计
注：变迁时间区间是指上一次变革到下一次变革的时间段。
何为政策剧变？社会学认为，政策剧变是指政策在较短时间内所发生的急剧的、具有根本意义的变迁。它具有两个特征：一是变迁时间上具有周期短的特点，二是变迁程度上，每一次政策变迁对已有政策的冲击具有根本意义。回顾我国20年政策变迁史，从变迁的周期分析，我国义务教育经费投入政策最长的变革区间为年，最短的变革周期仅为年，平均年就发生一次对已有政策产生巨大冲击的“巨变”；从变迁的程度分析，上述变迁都是根本意义的变迁，因为以上每一种政策变迁对已有的投入政策都是“重大”的冲击，甚至是“致命”的改变。比如，分税制改革及税费改革是导致教育投入由“以乡镇为主”变为以“以县为主”的主要原因；“两免一补”政策直接替代的是“一费制”政策；等等。总之，从政策变迁的周期及变迁的程度分析，20年间我国义务教育的经费领域是社会变革最为剧烈的领域之一，义务教育经费政策已呈政策变迁剧变状态，其不足之处也是明显的。
剧变状态政策变迁不足分析
政策稳定性是政策公正的基础，它是政策得以有效执行的重要前提条件。政策频繁变动往往会导致政策有失公正。因为“政策的公正性要求一整套明示的、先定的、普遍的、客观的行为规则，如果政策随意变动，朝令夕改，政策对财富、权力、社会地位、机会等社会价值所进行的权威性分配就会导致不公正的结果”。义务教育经费政策同样也不例外。
第一，经费政策频繁变动违背了政策执行的“共识原则”，影响政策执行的效果。着名政策学家雷恩曾把“共识原则”列为政策执行中所必须遵循的三个原则之一。教育政策的执行者若要很好地执行某项政策，首要的问题就是理解政策，要熟悉目标、基本内容、背景等一系列政策细节，重要的是在深刻认识理解的基础上，对教育政策产生认同感，形成共识，只有这样，才能使教育政策得到积极、正确、顺利的贯彻执行。这就需要一定的时间来形成共识，频繁变动的政策恰恰违背了“共识原则”。由于政策的惯性，频繁变动的政策还未被所有的教育政策制定者、执行者所完全了解与掌握，新政策目标就难以落实。总而言之，处于剧变状态的义务教育经费政策并没有留出新、旧政策重新定位、整合的磨合“时间”，其实施效果必将大打折扣。
第二，经费政策的频繁变动，造成政策终结成本的增加与浪费。政策终结是指一项政策完成使命或通过修订仍不能完成使命时，通过法定程序结束其政策功能，撤销该政策。但是频繁的政策变动往往会使政策还没有完成使命就被终结，造成政策经济成本的浪费。因为一项政策从制定到推行会投入巨大的经济成本，同时也会引发社会资源的流动，这些成本与资源会在政策运行过程中产生特定的作用，而政策一旦终结，已经使用的资本则是一种浪费，而未产生作用的资本也很难抽回，故此成为一种浪费的“沉淀资本”。这种现象还可从交易费用的角度来理解。科斯指出，任何交易的实施完成都需要成本，交易费用就是经济制度运行的费用。从某种现行政策安排转变到另一种不同政策安排的过程，是一种费用昂贵的“政策交易”过程。义务教育经费政策的变迁本质上是由多次的甚至是无数次的“交易”来完成的，频繁的政策变动无形中增加了政策变迁的社会交易成本。
综上所述，20年来，我国义务教育经费政策处于变迁的剧变状态之中，这是基于政策变迁的周期及变迁程度做出的事实判断。下面从另一个维度——价值分析的视角来审视我国20年义务教育经费政策变迁的特征。
二、20年义务教育经费政策变迁特征价值分析——“混变式”政策变迁
如果说剧变式的政策变迁特征是政策变迁的事实分析，那么混变式的政策变迁特征则属于义务教育经费政策的价值分析。什么是政策混变呢？它指的是这样一种格局：新旧两种政策同存于世，既相互耦合又相互冲突；同具功能，时而相互弱化，时而相互强化。政策混变与政策剧变并非同一层次的概念，政策剧变说的是变迁的形式与性质，是事实判断，而政策混变指的是一种紊乱状态，是价值判断。从因果关系上说，政策剧变与政策混变二者并非完全处于独立状态，前者可能是造成后者的条件，政策的剧变并非是一蹴而就的，相关配套措施很难跟上，于是可能造成政策混变的状态。所以，处于剧变中的义务教育经费政策在一定程度上必将造成政策的混变状态。从我国20年义务教育经费政策变迁的背景可以得出这样的结论：我国义务教育经费政策缺乏独立性，没有制度保障，不断受到社会发展过程中其他领域改革的冲击。基本上处于“头痛医头，脚痛医脚”的混变状态！举例

第一，国家财税改革对义务教育投入政策的冲击。国家财税改革，其出发点是为了进一步收缩地方的财权与财力，但却严重影响了义务教育的经费投入。最直接的后果是，大大削弱了义务教育投入主体——地方政府的财力。主要表现在：其一，分税制改革下县级政府事权划分的错位导致县级财政公共支出的恶化；其二，分税制改革下税收分割的失衡导致县级财政规模缩小，难以满足相应事权的实现；其三，分税制改革下转移支付制度的严重滞后使得县级财政失衡加剧、财政赤字难以弥补。“有学者调查发现，东北某县自1993年实行分税制财政体制使％的工商税收上缴国家，而大部分开支却要地方财政自行解决，地方只有用％的财力解决100％的开支。”总之，分税制使财政收入在政府间分配格局发生了很大变化，财力越来越向上一级政府集中，县级财力越来越薄弱，导致当时义务教育经费来源的主渠道受到严重影响。
第二，税费改革解决了三农问题，却使农村义务教育财政收入进一步萎缩。农村税费改革的主要目的在于理顺国家、集体和农民之间的分配关系，减轻农民负担，是解决“农民、农村、农业”三农问题的核心政策，但却冲击到了义务教育财政投入，该政策有关义务教育财政投入的具体规定是：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。四川省教育厅在估计税费改革将对农村义务教育产生的影响时说：“农村义务教育经费除财政预算安排外，农村教育费附加、农民捐集资、投工投劳等多渠道投入占了较大比例，近几年平均达40％左右。”言外之意，税费改革使农村义务教育经费产生40％的经费缺口。
第三，“一费制”对义务教育财政投入的冲击。从投入体制角度理解，国家义务教育投入体制中的重要组成部分之一是学校自筹，“一费制”政策实际上冲击的是学校自筹能力。从理论上分析，在“一费制”实施前，纵然财政对学校公用经费的支持力度不足，学校可以通过收取学生的相关费用维持学校公用经费的开支，在实施“一费制”的情况下，政府对公用经费量的投入没有增加，而其他收入几近消失，学校自筹能力受到了严重冲击。“义务教育阶段的大部分学校恐怕也会像那些经营不善的企业一样，纷纷破产和倒闭了。”本文在这里并非是支持学校乱收费，而是要指出，“一费制”打破了传统学校运作的财政机制，但其配套措施没有跟上，导致已有投入体制的不合理。
第四，“两免一补”政策对“一费制”的冲击。2005年，贫困地区实施“两免一补”政策，免除贫困地区学生的书本费、杂费，并资助寄宿学生生活费，2007年全国农村学校普遍实行这一政策。这一政策的实施，从“一费”到“不收费”，宣告了“一费制”政策在这些地区的结束。从制度变迁的角度看，同一制度在短短四年不到的时间内发生“质”的变迁，其变动的剧烈对已有政策的冲击是难以想象的。
三、剧变与混变式义务教育经费政策变迁特征分析与批判
综上所述，我国20年间义务教育经费政策变迁可以归纳为如下特点。
第一，诱致性的政策变迁。制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两类。
“诱致性制度变迁是一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。”从上述理论视角出发，回顾历史，我们可以明显地感觉到，我国义务教育经费政策变迁应属于诱致性变迁。但问题在于，诱致性变迁的诱因不是以义务教育本身发展为考虑出发点，而是财政因素或社会其他因素作为考虑重心，这种变迁对于义务教育发展来讲是被动的，义务教育的发展处于附属地位，被“边缘化”了。比如，在这几次重大变迁中，无论我国义务教育是以“乡镇投入为主”还是以“县投入为主”，诱因并非是义务教育发展的需要，而是在农村治理机制发生重大变动后，为适应新的基层政权组织形式尤其是“分权化”的财政体制改革趋势下发生的，在政府的推动下，这些政策变迁又具有强制性政策变迁特征。义务教育投入政策强制性变迁难以实现教育政策变迁的根本假设：那就是教育政策变迁的根本动力，应在于教育政策变迁能够为教育个体带来在现有教育政策下无法得到的潜在收益。
第二，替代关系的政策变迁。从义务教育投入量的角度思考投入政策变迁的目的，投入政策变迁无非有两个结果：一种是替代关系，由甲投入换为由乙投入，并没有增加投入的量；一种是补充关系，政策变迁导致政府与非政府投入量的增加。从政策变迁的根本假设分析，历史上几次义务教育投入政策的重大变迁均是替代关系的改革，并没有使义务教育投入量发生“质”的变化。为此，有学者质疑到：“只不过是国家宏观财政体制变迁与稳定农村社会的一种政治考量和滞后安排而已。”虽然这一观点有点过激，但义务教育经费政策的变迁在多数情况下处于被动的地位却是不争的事实。
总而言之，国家力量的张扬是现代社会的一个显着特征。作为国家教育管理的政治轴心，教育政策正随着这种力量的张扬，逐渐成为教育领域中最突出和最引人注目的焦点。新制度经济学视野中的教育权力，是指对教育资源控制和支配的能力，也是对受教育者支配和决定的能力。剧变与混变式的义务教育政策变迁，其实施效果不佳可能会导致国家教育权力的弱化。因为“处于混变之中的体制既非完全的新体制，也非完全的旧体制，它是一个‘大杂烩’，其不同部分之间相互矛盾及至相互冲突的现象之普遍，总体整合程度之低，均足以使‘体制的权威’荡然无存”。
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