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上海城市总体规划指标体系研究项目简介

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2020年6月23日
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上海城市总体规划指标体系研究项目简介
07月26日

    《上海城市总体规划指标体系研究》(以下简称《指标》)作为上海市城市规划管理 局下达的重大科技攻关项目, 是为编制《上海市城市总体规划(1999—2020)》提供科 学依据的基础性研究课题。

    一、 目的和意义

    指标体系是上海城市总体规划工作中最值得关注的难题之一。本课题的研究是为了改变长期以来城市总体规划目标缺乏量化与可操作性低的局面, 为深化完善21世纪上海城市总体规划提供量化依据, 提高总体规划的科学性、 可比性和可操作性, 有利于上海城市发展目标的准确定位和分期实施。

    二、 主要的技术创新成果 研究内容

    1、 上海城市总体规划目标框架研究;

    2、 上海社会、 经济、 环境与城市布局的现状指标收集和分析;

    3、 上海与国内外代表性大城市指标的比较研究;

    4、 上海城市总体规划指标体系(构成、 关系、 数据、 适用范围)方案;

    5、 上海城市总体规划指标体系的运用与评价。 为了使指标体系具有一定的分析基础, 共安排七个专题, 包括上海与国内外代表性 大城市指标的比较以及产业经济、 城市布局、 市民生活、 生态环境、 综合交通系统、 市 政公用设施等专题。 课题研究的新思路、 新方法和新技术 《指标》涉及面广, 综合性强, 技术难度大, 规划标准的确定更是一个极其复杂的工作, 与新世纪上海城市总体规划的实施密切相关。《指标》基本涵盖了上海城市规划的众多重大问题, 初步解决了城市总体规划量化的难题。

    1、 《指标》注重目标、 类别、 标准的三个要素。指标设置与总体规划目标有对应关系, 力求实用, 指标筛选既考虑到上海城市总体规划的特点, 还考虑了国际上规划领域的通用指标, 创造具有可比性的条件。

    2、 用地范围和时限体现了指标体系的可操作性。能全面反映总体规划的修编实际以及城市各类系统、 用地之间的层次关系, 满足规划编制、 研究和统计等工作使用的需要。

    3、 基本指标部分都有规划载体为依托, 比较实用, 具有很强的针对性。

    4、 参考指标部分综合反映出未来上海社会、 文化、 环境等功能结构与都市生活的 需求。

    5、 设计了不同规划阶段的指标值, 构建了网络式的指标群组织结构, 以实现集成化”面向城市发展目标”的指标管理, 各指标群作为组织单元是开放的, 能够扩充、 修改、 重组, 具有一定的灵活性和弹性。

    三、 项目的创新点

    在国内率先确立了一个比较完整的城市总体规划指标体系, 符合国际上城市规划学科自身发展的内在需求, 改变了以往城市总体规划目标缺乏量化的局面。 紧密结合上海城市总体规划全过程, 形成基本指标与参考指标两大部分共352个指 标, 创造性地体现了总体规划指令性、 预测性、 类比性和限定性依据的内涵。 尝试建立社会转型期城市社会经济与总体规划的互动关系, 充分考虑上海特点、 建 设规模和生态环境条件, 指标体系分期实施可行、 总体方案合理。

    注重总体规划工作向理性化、 量化方向拓展, 探索了一套数据指标在城市总体规划中应用的方法。在城市总体规划编制中明确包括了社会、 经济、 环境等方面的指标群, 将总体规划多目标以量化的方式予以比较科学的表示, 提出了逐渐提高效益性、 服务性指标地位的观点。改革了城市总体规划编制方法, 为向城市战略规划转变提供了量化的技术支撑, 适应了国际上城市总体规划理论和实践的发展要求。

    四、 课题研究总体技术水平

    系统、 综合的指标体系是体现城市总体规划科学性的依据, 因此, 总体规划量化研究一直是国内外规划界比较关注的问题, 也关系到21世纪上海城市总体规划编制的水平。《指标》是城市规划领域的重大突破, 其总体技术水平表现在下列方面: 过去国内尚未对城市总体规划建立一套综合的指标体系, 总体规划无论是．内容还是期限, 都很难定量把握城市发展动态, 城市规模的确定缺乏论证和细化, 城市布局缺乏有深度的指标分析。而《指标》成果填补了这一空白。

    传统规划指标的确定只限于用地结构、 容积率等的控制, 在总体规划的层面上缺乏指标细化引导, 总量易失控, 导致基础设施、 道路交通超载, 并与社会经济发展不相适应。而《指标》建立了一个综合、 多层次、 开放性的城市规划多要素系统(21个大类、 48个中类、 352个小类), 包括了与规划密切相关的社会、 经济、 环境、 市政、 交通和城市布局六大方面, 并与上海城市发展目标一一对应。 以往的指标可操作性低。《指标》贯穿于上海城市总体规划修编全过程, 以定量分 析和定性论证相结合, 指标适用范围按中心城、 新城、 集镇三大层次进行控制, 规划年 限分现状、 、 、 2020年四个阶段, 部分指标对超远期作了预测, 指标重 要度有三个等级。 一般的总体规划指标以静态、 刚性、 物质性为特征, 没有反映城市社会经济发展的 复杂性和多样性, 与下一层次规划的衔接不良。

    而《指标》中动态与静态指标结合, 在满足城市功能布局与市民基本活动需求的同时, 更加注重”人”的生活质量和素质的提高。规划控制指标具有适应性、 前瞻性、 灵活性和公正性要求, 规划标准、 适用范围和实施时段均有一定幅度。 以前的规划指标城市之间可比性差, 指标之间关联性低。《指标》考虑时间因素的 可比性, 对上海与国际大都市在城市发展阶段、 城市规模、 环境容量及空间结构等方面 的对比尤为重视, 使得指标体系在时间上反映发展速度和趋势, 在空间上反映整体布局 和结构, 在数量上反映规模, 在功能上反映水平。《指标》不盲目照搬国外先进城市的标准, 从上海实际出发, 把社会经济发展和城市形态规划密切结合起来, 注意处理城市不同区域布局与规划标准的关系、 社会经济指标与用地布局载体要素的关系、 上海规划标准选用与国际大城市指标的关系, 第一次在特大城市中奠定了战略性规划的量化技术基础。

    五、 项目的应用情况

    《指标》紧密结合上海城市总体规划修编全过程, 取得了很好的运用效果, 主要反映在以下几个方面: 运用综合、 系统和微观的方法, 基本找到了城市总体规划与社会、 经济、 环境和城市建设的结合点, 内容资料翔实, 丰富的信息和资料增强了总体规划工作的综合力度。各类指标均有规划载体为基础, 着眼于实施, 适用范围、 年限和重要度一目了然, 在指导和编制各专业系统规划中发挥了重要作用。 指标体系作为规划指标的比较运用与论证, 不但在日常的城市规划工作中得到运 用, 也为深化建立城市总体规划的数据库和城市规划GIS资料库打下了基础。

    《指标》成果已直接运用于《上海市城市总体规划(1999—2020)》的编制, 总体规划以有关指标为参考, 对用地规模、 人口规模、 工业用地、 绿化系统等规划进行了有针对性的深入研究, 显著提高了城市总体规划的编制水平。今年5月11日国务院正式批准《上海市城市总体规划(1999—2020)》(详见国函[ ]48号文)。 指标体系作为城市总体规划形态引导与文本控制的结合点, 为进一步组织实施上海 城市总体规划创造了有利的管理控制条件。

    《指标》成果当前正应用于上海中心城分区规划的编制, 也为城市空间开发强度规划的确定提供了突破思路。

    《指标》成果在同类大城市中具有重要的运用和推广价值。在与国内外同行交流过程中, 《指标》得到了很高的评价, 体现了上海城市总体规划的水平, 一些城市的规划部门也提出了参考运用的意向。

    六、 经济效益和社会效益

    《指标》根据城市经济发展水平, 确定合适的人口发展规模及用地标准、 土地开发总量, 使城市保持相对合理的规模发展, 从而保证城市经济目标的实现。

    《指标》体现了上海城市总体规划目标, 在把握上海与国内外先进城市发展过程中的现状水平、 制约条件、 发展优势的同时, 确定分期实施对策, 反映了规划对城市建设的控制引导, 使上海城市布局得到调整、 优化与完善。

    《指标》经过土地、 人口、 开发量的分析, 一方面协调城市增长速度与配套建设的关系, 为城市开发的投资需求及安排建设速度提供导向; 另一方面为市政设施、 道路交通需求量估算与建设提供依据, 并有效地利用现有城市各项设施, 促进城市有秩序、 高效率地发展。

    《指标》中, 用地结构类指标是以城市总体布局为载体的; 历史保护类指标是以历史文化名城保护工作为载体的; 环境保护类指标则以城市环境保护建设为载体; 电力类指标以电力系统规划为载体; 轨道交通类指标以城市轨道交通系统为载体……。由于指标体系能与规划编制的各部分保持较好的对应关系, 这对于指导上海城市建设, 更好地把握城市社会、 经济、 环境效益的统一具有重大意义。

    七、 项目所起的作用

    《指标》合理选择规划标准, 将上海城市总体规划目标分解转化为指标, 运用可操作性较高的指标群来指导总体规划, 使总体规划的定性控制较准确, 定量控制较全面, 定位控制较扎实, 从而增强总体规划的控制、 引导和应变能力。 对指标体系的分类结构、 规划标准、 适用范围和时段控制留有必要的发展余地, 为 深化上海近、 中、 远期的城市总体规划及专业系统规划提供了科学依据。

    《指标》正确把握21世纪上海在国际上的城市定位, 在定量上指明了城市结构形态必须与城市发展目标、 规模一致。既立足于本次总体规划修编, 又有利于今后规划的深化, 使城市总体规划工作上了一个新台阶。《指标》首次将总体规划置于社会、 经济、 环境与城市建设的背景下进行系统和综合的量化研究, 对确立上海城市总体规划科学性、 权威性、 前瞻性, 指导上海城市建设、 经济和社会的协调发展, 具有重要的实践作用。 主要研究结论引起市决策部门的重视。如:

    (1)环境容量的合理规模不一定是经济要求的合理规模, 确立合理的城镇体系是协 调经济、 社会、 环境关系的较好途径;

    (2)随着上海向国际城市的转化, 物质形态规划将逐渐淡化, 战略规划的地位将更加突出, 一些社会与环境指标将作为总体规划的导向依据;

    (3)为了在21世纪初发展成为洲际性的国际化大城市, 从现在起上海就必须提高规 划的起点和建设标准;
    (4)在考察有关市政交通设施时, 既要考察”量”的充分性, 更要重视”质”的系统性。

    《指标》为理性衡量城市规划的优劣提供了一种方式, 为指导下一层次规划, 能起到宏观指导、 反馈和检验的作用。《上海城市总体规划指标体系研究》 专业审组评审意见如何建立一个科学、 合理的城市总体规划体系, 以指导城市总体规划的编制, 使城市规划更具前瞻性、 科学性和可操作性, 是规划学领域的一个重大问题。当前, 国内大中城市尚未建立一个完整和系统的城市总体规划指标体系。在国际上由于城市管理体制及规划编制方法的差异, 也无现成的模式直接参考。该课题在这一领域作了首创性的探索。 该研究具有以下几个方面的特点和创新:

    1、 把城市社会经济发展和城市形态规划密切结合, 体现了城市经济发展规划与形态规划的互动关系, 改变了传统研究方法上缺乏两方面综合的缺陷。

    2、 注重点是分析研究, 是传统规划研究领域较注重定性分析的一个飞跃。

    3、 首创性地提出了总体规划指标分类体系。指标体系由基本指标和参数指标组 成, 适应规划决策中刚性和柔性控制的原则。每个指标分大类、 中类、 小类三个层次, 适应不同层次的规划和不同建设类型、 建设阶段的需求, 指标体系的设置科学合理。

    4、 指标体系注重国际对比研究, 分析研究国内外同类城市的重要相关指标, 使成 果具有可操作性, 并具国际先进水平。 该成果已直接应用于《上海市城市总体规划》(1999—2020), 该规划已经国务院于 5月11日批准, 成为指导上海近20年甚至更长一个阶段内城市社会经济发展及城市建 设的纲领性文件, 其中指标大多采用了该研究的成果。该研究成果还将对今后上海分区 规划的编制、 详细规划的编制具有重要指导意义, 对全国同类大中城市的规划编制已具 有重要的推广或参考价值。建议授予上海市科学技术进步一等奖。