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淮涟灌区改革措施与经验

　　摘要：淮涟灌区始建于１９５８年，位于江苏省淮安市淮阴区、涟水县境内，总面积８６０ｋｍ２，耕地面积５．３３万ｈｍ２，属半自流半提水大型灌区。建成４０多年来，为灌区农村经济发展和人民生活水平的不断提高奠定了基础。但是，随着工情、水情的变化，原灌排工程体系老化失修，建筑物设计标准偏低，已不能满足灌区工农业生产发展的要求。为此，国家于１９９９年立项投资对灌区进行改造，经过两期工程的实施，基本上解决了灌区急需处理的问题。为充分发挥改造工程的效益，淮涟灌区对灌区运行机制、人事制度、水费计收制度以及小型水利工程管理体制进行了改革。
关键词：淮涟灌区改革措施经验
　　一、灌区进行改革的原因
　　１．管理体制陈旧
　　改革前，淮涟灌区仍沿用２０世纪５０、６０年代计划经济条件下的管理体制，按照行政机关的模式建立管理机构，市县两级共有管理人员１２８人，机构臃肿，人浮于事；在人事、分配制度上缺乏激励和约束机制，干好干坏一个样，工作效率低下；在基层管理方面，使用的是基层政权组织延伸性质的“五护员”等管理形式，管理人员受制于乡、村基层组织，变动随意，与工程的效益、利益不相关联，责任心不强，导致浇地无人管、工程无人修、亩次用水多、水费收取难。
　　２．经营机制不活
　　淮涟灌区原来仍延续计划经济的模式，用水调度指令政府发、水费标准政府定、水费收取政府收，造成了部分水费被乡镇政府侵占和挪用、水费标准远远低于成本、水费收取率低的状况。据测算淮涟灌区的水费标准仅为成本的１／３，且近两年的水费收取率仅为６０％左右，致使职工工资不能正常发放，灌区难以维持正常运转。不迅速建立新的运行机制，灌区的运行将不能维持，正常的维护、维修将无法进行，直接影响到工程的正常运行和职工队伍稳定。
　　３．工程标准不高
　　淮涟灌区配套工程多建于２０世纪６０、７０年代，当时考虑的水稻种植比例较低，且农村实行联产承包责任制后，灌溉水相对集中，水稻栽插期缩短为原来的１／３左右，用水峰值大，工程标准严重不足；渠道输水线路长，渗漏水量大，布置不合理，输水能力低；灌溉回归水利用率低，水资源供需矛盾突出。工程普遍超期运行，老化失修严重，尤其是机电泵站，长期带病运行，得不到更新改造，维修费用逐年增高，加之灌区内缺配套建筑物较多，致使灌溉难调度，排降难控制。
　　４．管理设施落后
　　目前市县灌溉涵闸主要依靠人工观测、记录水情，且通信工具落后，信息精度、传递速度都难以达到要求，使灌区计划用水和计量用水等科学管理方法难以推行，节水灌溉新技术、新措施难以推广。
　　灌区存在的这些问题如不尽快解决，灌区的发展将会走入死胡同，作为灌区管理单位必须积极改革，主动改革，这样才能使灌区实现良性运行，实现灌区的可持续发展。
　　二、灌区改革的做法与措施
　　１．改革灌区管理体制
　　根据淮涟灌区的实际情况，在管理体制上打破了原有松散型管理体系，采取了“专管机构＋供水公司＋用水者协会＋农户”新型管理体系，着重改变长期以来粗放管理状态，走集约化管理统放结合的路子。按照企业化管理要求和精干、效能的原则，对原有机构进行改革、改组，以供水生产为中心，确立管理机构。首先在涟水县成立了供水公司，供水公司内设办公室，具体承办水费收缴的政策宣传、业务培训、水费到户基础账册统计、财务管理、文书起草、档案管理以及上情下达，相互协调等日常事务工作。供水公司下设分公司６个，与乡镇水利站合署办公。供水分公司再以灌排水系为基本单位，约４～６个村成立一个农民用水者协会，设会长１名，副会长１名，会员代表若干名，共成立用水者协会２３个。农民用水者协会下设用水组，用水组设组长１名，兼水费助收员。供水公司和用水者协会成立以后，确立了一种新型的供用水买卖关系，为进一步改革奠定了基础。
　　２．改革人事和分配制度
　　一是进行人事制度改革。按照稳定队伍，设岗定员，竞争上岗的原则，合理配置一线人员。供水公司所设岗位实行竞聘、委派制，经理由总公司聘任，副经理和供水分公司经理由经理聘任，会计由总公司委派，其他职工通过竞争上岗。在改革中还应注意落聘人员的安排，对不参加竞争上岗自谋职业的人员，允许其留职停薪，按国家有关规定执行，３年内不得参加竞聘上岗；对于落聘人员，待岗学习或自谋职业，发给３年基本生活补助，３年后经个人申请，组织考核合格后，可参加下一轮竞聘上岗；既未办理留职停薪手续又未申请上岗的人员，按国家有关规定，作自动解除劳动关系处理。
　　二是进行分配制度改革。建立了风险共担，责、权、利相结合，绩效挂钩的分配机制。供水公司根据各乡、镇、区、办的计税面积、水价政策核定分公司２００２年水费计收任务，实行定额上缴，成本包干，超收分成的基本原则。另外，供水公司统一建账，对按时足额上交水费的公司，其计收成本和超收分成部分公司有权支配，但必须完善财务手续，接受总公司财务监督、审计。
　　３．改革水费计收制度
　　水费计收由原来的随统筹提留代征或乡镇代收改为组织专业机构，即供水公司和用水者协会依法直接收取并实行水费收缴“三统一”，即统一政策，统一标准，统一票据，把管理和收费有机结合起来；在改革收费方法的同时，还根据国家、省、市有关文件精神，按照新水新价的要求，在全灌区内推行了第四步水价改革，实行水稻田１２元／亩、经济作物８元／亩和旱谷田４元／亩的新水价政策，逐步向成本水价靠拢。
　　４．改革小型水利工程管理体制
　　按照“抓大放小”的原则，对骨干工程进行确权划界，领取国有土地使用证，明确工程产权和管理、保护范围，并对堤防土地进行了租赁承包。对田间工程积极开展农村小型水利工程建设、经营使用和管理权的拍卖、租赁、承包和股份合作等形式的体制改革，据不完全统计，全灌区灌溉泵站改制１６０座，其中拍卖３８座，租赁承包１２２座；改制沟渠圩堤长度１１２３．５ｋｍ，共吸纳回收资金６１５万元。
　　三、灌区改革的基本经验
　　１．完善配套是灌区改革成功的前提
　　经过两期改造工程的实施，淮涟灌区急需处理的问题已基本解决，有效地改善了当地的农业生产和农民生活条件，发挥了很好的效益。但是由于灌区过去欠账多，且国家投入改造的仅是支渠级以上骨干工程，支渠以下工程和计量设施没有得到彻底改造，影响了工程整体效益的发挥和灌区的改革。在进行改革过程中我们深切地感受到，凡是实施了国债改造工程、工程配套条件好、灌溉保证率高的地方改革进行得也比较容易一些。因此，在大力实施灌区改革的同时，必须要加大基础设施的投入搞好配套工程，以便更好地控制、调度用水，把用水服务做得更好一些。
　　２．加强宣传是灌区改革成功的关键
　　灌区改革对淮涟灌区来说仍是个新事物。要改革长期以来在计划经济条件下形成的灌区管理体制和运行机制，县乡领导甚至是水利部门的工作人员在思想认识上有一定的距离，广大干部还习惯于行政命令，广大职工还习惯于“铁饭碗”，广大农户还习惯用“大锅水”。由于认识上的不到位，使灌区改革不能深入，无法在管理体制、经营机制、人事分配制度等方面进行彻底改革。因此，涟水县采取多种形式进行广泛宣传，宣传灌区改革的内容、目的和意义以及农民用水者协会的概念，真正做到领导重视、群众支持，形成共识，正确引导农民申请入会以上种种措施为改革的顺利实施提供了强有力的支持。
　　３．强化领导是灌区改革成功的保证
　　由于灌区属于社会的公益工程，不同于社会上的一般企业，在运行过程中，实际上履行了政府的部分职能，是一个融行政、管理、服务、经营于一体的管理实体，单靠水管单位自身的力量难以协调处理它所面临的各项事务，尤其是灌区改革问题，这是一项政策性强、涉及面广的新事、实事，涉及到灌区范围内社会的方方面面，进行灌区改革必须切实加强组织领导，积极争取县乡党政领导对灌区改革工作的重视和支持，主动协调与有关部门的关系，这样才能保证灌区改革的顺利进行。淮涟灌区改革过程中，得到了县乡主要领导的重视，因而改革得以顺利实施。
　　４．完善政策是灌区改革成功的保障
　　在灌区改革中水费改革是一项重要内容，水价调整、水费由水利部门自收都涉及到政策。由于没有建立适应社会主义市场经济的价格调整机制，水的商品属性不突出，水费收缴制度不健全，水费收缴难是目前灌区普遍存在的现象。国家有关政策明确规定，用水单位不按时缴纳水费，管理单位有权限制供水直至停水，但实际执行起来难度很大，有关法规政策标准不一，操作办法不细，缺乏法律强制力等，且行政干预大。因此必须尽快出台完善的相关政策，明确采用水价的核定方法和标准，以适应社会主义市场经济的发展，推进灌区改革，促进灌区节约用水。另外，在水利工程管理、灌区用水者协会、供水公司的建立运行以及节约用水补偿制度等都需要相关的政策支持。
　　５．优质服务是灌区改革成功的基础
　　推行灌区改革，必须牢固树立用水户是灌区的主人、是“上帝”的观念。服务能否到位，关系到灌区群众支持改革的程度。淮涟灌区在改革过程中，供水公司始终坚持把服务放在第一位，把转变工作作风，增强服务意识，搞好优质服务作为提高灌溉管理水平的关键环节来抓，深入调查，摸清情况，掌握了灌区水情、工情的基本情况，了解渠系的送水情况，让每村每户都及时用上水。在收取水费时坚持服务到户、开票上门，且坚决杜绝吃拿卡要、以水谋私等不良现象，得到了群众的广泛好评，为灌区改革的成功奠定了基础。
　　６．水费自收是灌区改革成功的重要手段
　　通过水利部门自收水费，不仅可以提高水费收缴率，增进供需水双方的了解与沟通，而且可以提高群众对水费的认识。通过大量宣传，群众普遍认识到只有水利部门运用现有的水利工程进行科学的水源调度，才能保证用水。群众对水利部门自收水费持积极的态度，多数群众都愿意上交。通过水费自收避免了搭车收费，降低了收费成本，减轻了农民负担，减少了中间环节，提高了水费实收率。