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政府在招商引资工作中的角色定位分析

　　摘 要：当前，许多地方政府仍然是招商引贵的主体，这是地方政府对自身角色定位不准的表现，在市场经济逐步完善，社会发展程度逐步提高的背景下，地方政府在招商引资中的角色重断定位变得越来越重要，应转变观念，改变政绩考核标准，培育招商引资的主体，通过中介招商以及优化投资软环境，重新定位政府经济管理角色，从政府在招商引费中的错位，越位和缺位去探索当前政府在这项工作中的角色定位问题。
　　关键词：招商引资；角色；归位
　　招商引资，本质上是一种商业行为，属于竞争性领域，应该交给企业或其他市场主体，按照商业规则和市场规律去做，党的十六大明确指出，地方政府的只能体现在四个方面：经济协调，市场监管、维护秩序和社会服务，政府的职能决定了它的角色定位，所谓角色定位，就是指地方政府应该做什么，不应该做什么，据此，地方政府在招商引资中角色的正确定位应该是：当地产业政策的制定者，投资环境的营造者；市场秩序的监督者和维护者；公共产品的提供者。
　　但是许多地方政府不但没有从招商引资中淡出，反而有愈演愈烈之势，一方面继续充当招商引资的主体，既当裁判员又当运动员，另一方面又忽视公共服务的有效供给，忽视投资软环境的建设，由此造成地方政府在招商引资中的错位、越位与缺位，这在一定程度上阻碍了我国的社会主义市场经济建设。
　　1　地方政府在招商引资中角色错位、越位、缺位的表现
　　(1)招商引资在一些地方被称为“一把手工程”，各个部门有任务，每名公务员有指标，建立目标管理责任体系。如湘南某市，自1996年起，在全市范围内建立了市、县、乡和企业领导干部招商引资责任追究制，对获得一、二、三等奖的县和乡镇，分别由市委、市政府和各县委、政府予以重奖，对排名后三位的要在全市范围内予以通报批评，对两年没有完成任务的单位，其主要领导要引咎辞职。
　　(2)在当前各地的招商引资活动中，从项目设计到招商谈判直至合同履行，政府都直接参与其中，“越位”履行行政职能，作为招商引资主体的企业反而退居幕后，在谈判桌上经常“缺位”。地方政府采取行政手段，指令企业参加由其组织、主办的招商引资“介绍会”、“洽谈会”，甚至由书记、市长出面“乱点鸳鸯谱”，指定某个企业与外商洽谈合作意向，有的地方政府与外商直接谈判，有的参与企业的某些条款的谈判，在合同中规定政府履行某些承诺，有的对企业的合同进行担保。
　　(3)为吸引投资，各地之间展开激烈竞争，许多地方受自身经济发展水平和客观环境的限制，投资环境尚不尽如人意，吸引投资唯有靠打“政策牌”，搞地价、税收优惠政策大赛，如有的地方明确规定：只要投资者在外地能够享受到的政策，我们这里都应该有，而且要比外地更优惠，以增强政策的吸引力。许多地方均以土地成本价以下的价格招商，有的地方甚至出现“零地价”或者土地“买一送一”的现象，土地近乎白给，在税收政策方面，各地大幅度突破国家税收法律、法规及中央政策的底线，贱卖自己，竞相制定“土政策”。
　　(4)在招商引资中，一方面忽视自身权益，另一方面对投资者权益保护意识较为淡薄，由于市场经济法规不够健全，执法力度不够大，有些地区市场秩序混乱，信用状况差，制售假冒伪劣商品等经济犯罪活动较为猖獗，合法经营得不到应有的保护。地方主义突出，为了一方的利益可以置法律于不顾，随意分割或者封锁市场，严重破坏了市场的统一性。
　　2 地方政府在招商引资中角色错位、越位、缺位的原因分析
　　(1)不合理的政绩考核标准。
　　政府的工作绩效以经济总量和增长的速度作为主要指标，为了体现政绩，最易见效的方式就是通过拼命招商引资拉动GDP等指标的增长，政府又以利用外资多寡来考核基层干部政绩。现在大部分地区在工作考核的权重中，招商引资占有很大比例。但对招商引资的考核往往“重数量”“轻质量”，只关心引进多少资金，多少项目，对项目建设后产生的经济效益、社会效益，对当地社会贡献串等缺乏应有的考核，这种忽视引资实际效益的考核评价体系助长了招商引资中一些不正之风的滋生，而且把招商引资数量的多寡与政府官员职务的升迁挂钩，加剧了地方政府在招商引资中角色错位，越位的行为。
　　(2)地方政府在提供公共物品方面所得到的激励不足。
　　地方政府的许多行为，受制于其“政绩”动机。“政绩”是政府能力的体现和履行职能的结果，但“政绩”是多方面、多层次的，“政绩”在时间上有长短之分由于政府任期有限，希望在任期内做出显着政绩，所以短期行为动机强烈，对“短平快”项目更感兴趣；“政绩”在形态上有显性和隐性之分，“隐性政绩”有解放思想、转变观念、科学决策、营造氛围等，“显性政绩”有旧城改造、新区开发、标志性建筑、GDP增长等，地方政府提供的公共物品包括地方政府在招商引资中必不可少的软硬环境建设，比如良好的社会秩序、公平的竞争环境，诚实守信的社会氛围，方便快捷的交通设施等等，大多属于“隐性政绩”，但由于地方政府在这方面得到的激励不足，许多地方政府不愿去做，而“显性政绩”直观形象，有目共堵，不证自明，所以地方政府喜欢搞招商引资的“形象工程”。
　　(3)地方政府在招商引资中的约束机制不健全。
　　地方政府工作的好坏大多数是由上级政府来评定，不是由老百姓来评定的。一旦地方政府有着好大喜功、贪多求快的“政绩冲动”，就会背离本地的实际情况，不经科学论证和民主审议，盲目随意组织招商引资，对一些投资项目放宽人口，不经科学论证，擅自决策引进，使一些超出经济社会环境承受能力的重污染企业和国家限制规模企业，甚至使一些生产假冒伪劣产品和进行非法生产经营活动的企业进入当地，为当地经济社会的持续发展埋下隐患，即使引进的项目对当地经济社会发展造成危害，地方政府也不用承扭任何责任，其主要负责人也不会被追究责任，所以地方政府更热衷于招商引资。
　　(4)中介组织发育不完全。
　　在西方社会，市民社会是一个“与国家相对，并部分独立于国家”的实体，它拥有不被国家淹没的独立社会生活领域，包括拥有发达的社会中介机构，然而在我国，转型期社会的“市民社会能力”即整个社会的自我管理能力和自我发展能力还比较低，相关社会中介组织这种市民社会意义上的第三部门还很不成熟。我国是一个长期实行计划经济体制的国家，在传统体制下，市场和社会被政府所吞没。就以中介机构为例，由于政府严格的审批、监督、控制，因而在计划经济体制下缺乏自身的独立性和自主性，可以这么说，我们无论在理论上，还是在实践中都是很缺乏中介组织传统的。专门从事投、融资服务的社会中介机构，如会计师事务所、律师事务所、审计师事务所等数量少，经验缺，档次低，尤其没有实力雄厚、运作成熟的大型投资银行，还不足以成为各微观主体同国际资本市场联系的桥梁和纽带。一方面，促进这类中介服务机构的社会环境、法律体制还有待完善，另一方面，现有的中介机构本身还很稚嫩，还有一个发育、成长、提高的过程，社会力量的不足，从客观上促使政府主导招商活动，以直接刺激和引导经济的发展。
　　(5)计划经济体制产生的行为惯性。
　　中国曾长期处于计划经济体制时期，在旧体制下，政府扮演着全面干预经济社会生活的角色，具有超强的控制力。在计划经济向市场经济过渡的过程中，由于各种原因，政府往往不能很好地适应环境的变化，还是习惯于干预市场，包括对于招商引资这类微观经济活动，政府也要进行干预，而转型时期的“强势政府”地位，也使政府具有进行这种干预的能力，首先，迄今为止，政府或政府部门仍是社会经济生活的主导者，政府除了制定发展规划，掌握经济政策外，还直接控制着大部分经济资源，我国加入WTO以后，通过一系列改革措施，逐步转变政府职能。但作为一个系统工程，并非一朝一夕可以完功。“强势政府”的思维惯性，使得招商引资活动带有了过多的政府干预色彩。其次，计划经济时代的烙印，在许多企业身上仍然鲜明，政府在企业人、财、物上的决定作用，不仅束缚了企业的手脚，更束缚了企业的头脑，现在我们搞市场经济，实行政企分开，但市场和政府在各自的职能上还很不规范，在招商引资这种专业性和政策性都很强的经济活动面前，缺乏锻炼的企业管理者就像怕水的小儿一样，非要紧紧抓住政府的手才敢迈步。
　　3 促使地方政府在招商引资中角色归位的途径
　　(1)转变观念。
　　地方政府要进一步解放思想，更新观念，坚决摒弃计划经济时代的“万能政府”理念，积极致力于转变政府职能，重新定位政府经济管理角色，将“运动员”的职责交还企业，树立做好经济管理“裁判员”工作的新观念，变“万能政府”为有限政府、有效政府。
　　(2)改变政绩考核标准。
　　以招商引资数量的多寡来考核基层干部政绩是一种急功近利、违背资本流动规律的做法，会破坏地方经济与社会发展的秩序，其危害性不可低估，应当予以纠正，要按照十六届三中全会《决议》确立的新的发展观的要求，建立合理的干部政绩考核标准和惩戒机制，不要单纯以GDP等经济增长指标来衡量政绩水平，要淡化对地方政府的GDP考核，强化对综合经济实力增强，群众生活水平提高、经济社会协调发展、政府职能转变等方面的考核，使得政府的主要任务转变为经营投资环境、提供完善的行政和法律服务。
　　(3)培育招商引资的主体——中介招商。
　　在招商引资中，由专业中介咨询公司对投资公司的特点、产业布局、战略意图，乃至主事者的个性、风格做深入的了解，并认真做项目的筛选与确立、宣传与促进、实施与管理，可以提高招商引资项目合作的成功率。作为诚实守信、依法经营的投资者，更愿意与中介机构打交道，因为由中介穿针引线的招商引资行为，是在市场机制下运作，从而更规范严密，能实现利润最大化。
　　(4)优化投资软环境，
　　投资软环境是指一个地区能够提供给外商所需要的社会文化、市场秩序和法制建设等方面的保障与条件，与硬环境相比，软环境对一个地区的经济发展和招商引资水平的提高意义更加重大，因此要把软环境作为扩大对外开放和招商引资的实际举措来抓，要从依靠政策优势为主转变为以环境建设为主。
　　因此，政府在招商引资工作中，必须端正思想，明确定位，招商引资不是经济发展的唯一出路，优惠政策也不是招商引资中的唯一法宝，只有在招商引资中营造好的环境，选择好重点，规范好运营，向投资商充分提供有价值的投资项目，把投资项目和本地产业结构、优势资源有效衔接起来，加强配套服务，才能取得引资的成功。任何急功近利、盲目跟风只会招致失败和损失。在招商引资热的背后，确实需要我们做更多冷静的思考。