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我国现行土地征用制度安排下的政府行为分析

　　近年来，随着我国工业化、城市化进程的加快，对于非农用地的需求不断膨胀，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地。而土地是农民最基本的生产资料和生活依靠，农民的土地财产权利是农民权益保障中最重要的主题。然而，近年来我国土地征用中出现了诸多问题，如不按审批程序，擅自占用土地，先征后批，少征多占等都极大地损害了农民的基本权益，成为影响社会稳定的潜在因素。失地农民的权益得不到保障，建设新农村、建设和谐社会就缺乏基础。政府作为土地征用中的主体，虽然可以节约交易成本，提供比市场交易更有效率的公共物品，然而，政府也可能存在滥用和泛化土地征用权的倾向。可以说政府在征地过程中行为的合理性、合法性、公正性直接影响农民的权益保障以及土地的使用效率。
　　一、现行土地征用制度安排下的政府行为偏离
　　土地征用是政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种行为，这种行为是基于公共利益的必要性以及政府执行公共权力的强制性。人们通常认为，政府作为全社会的代表，其行为的依据是公共利益，体现在土地征用过程中，即政府会自动以社会福利最大化为目标，权衡工业与农业、城市与乡村、农民与城市居民的利益，遵循全心全意为公众利益服务的原则，然而，在土地征用过程中，政府背离这种原则的行为则常常被提及。
　　1.政府征地扩张以及低价征用的行为偏好
　　近年来，地方政府常常出现违背公共目的、多征土地的行为偏好。在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40万亩至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。尽管土地作为稀缺资源，尤其是对于依靠土地生存的农民来说更是意义重大，然而，政府在征用土地的过程中，往往忽视农民的利益，存在着压低土地补偿的行为偏好。通过低补偿征地，政府可以低成本地取得建设用地，还可以获得征用后再出让的高收益。据有关资料显示，2002年，全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有万～万元。低价补偿又反过来加剧了城市用地的外延式扩张、农地的非农化，并由此带来失地农民就业、社会保障等一系列社会问题。
　　2.土地征用过程中政府“创租”与“抽租”行为
　　现行的土地市场政策严格禁止土地所有权市场的发育，政府垄断一级土地市场。在信息不对称情况下，政府通过土地征用权的动用和行使，在征地与供地之间制造了一个租金空间。一些政府官员以权力设租，这些租金则成为不同利益集团博奕和追逐的目标，诱使私人企业向他们行使贿赂作为得到这种租金的条件。而政府也拥有自己独立的经济利益，在利益集团寻租的过程中，迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。创租与抽租行为，使得政府和开发商常常能够达成共谋，行贿和腐败在此过程中滋生，地方政府以“公用”的名义向农民征用土地，转而又以低于市场价格的价格将土地转买给开发商。寻租行为可以降低单个土地资源使用者的交易成本，但普遍的寻租却会造成无序竞争，增加社会的交易成本总量，降低经济的运行效率。获得权力租金，这已成为刺激农地非农化的经济动力。
　　3.规避、违反国家法律的行为
　　在征地过程中，为达到多征地的目的，地方政府采用各种方法规避法律规定。如在我国《土地管理法》第45条中规定：征收基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的由国务院批准。一些地方政府官员就采取“化整为零”的手法，多次征地，并且每次征地不超过35公顷的做法，实现大面积征地而规避国务院批准的程序。另外，还存在着许多违反土地管理法律的行为，如违反合理的审批程序，越权审批或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的行为；违反合理的土地征用程序，剥夺农村集体和农民的知情权和参与权等。这些行为极大地损坏了政府的形象，同时也造成国家和农民个体的损失。
　　二、我国土地征用中政府行为偏离的因素分析
　　1.“经济人”角色下的利益驱动
　　公共选择理论认为，政府官员不是传统理论所假定的公正无私的“道德人”，也是追求自身利益最大化的理性“经济人”，在追求地位、权力、金钱、职位的过程中，其行为并不必然最大限度地追求社会利益。经济人的假设，为我们分析政府在征地过程中的行为分析提供了更为现实的视角。
　　我国实行了财政分权制度改革后，各级政府有了各自的财产和收益，如何实现这些财产收益的最大化就成为了地方政府重要的行为动机，而运用土地征用权是最为直接有效的方法。通过土地非农化，大量攫取土地资本增殖收益；同时，通过城市扩张所引发的建筑业和房地产业的发展开辟税源，也增加了政府的收入。在东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%，这两项税收占到了地方税收的37%以上。
　　另外，作为追求自身效用最大化的政府官员，除了追寻征地过程中的租金外，政绩、职务的升迁等也是满足其效用的重要组成部分。而我国以GDP、引资额和财政收入等经济指标对政府官员进行考评的制度安排，又使得其为了追求执政期间的政绩，一方面，为吸引外资把土地廉价征用后，出让或者以其他方式把土地的使用权转让给外商投资者，造成土地征而不用、利用效率低；另一方面，在经济增长与资源的保护利用发生矛盾时，政府官员优先考虑经济增长，忽视对土地资源的保护，造成资源浪费，环境污染等问题。
　　2.政府行使土地征用权力的制度激励
　　我国有关土地征用的制度安排客观上形成了对政府征用土地行为偏好的诸多激励。
　　首先，我国法律规定城市土地归国家所有，农村土地属于农村集体所有，农地非农化的主要途径是国家首先征用农村集体所有的土地，将土地所有权转为国家所有。政府作为行使土地征用权力的代表，事实上垄断了土地资源的供给，形成了权力租金的巨大空间，刺激了政府及相关利益集团的寻租行为。用行政手段改变产权，诱使有关的个人和利益团体争相影响政府决策，从而也造成了社会资源的浪费。
　　其次，1999年，新的《土地管理法》颁布以后，为了加强耕地保护，实行用途管制，将土地审批权收归国务院和省两级政府，由国土部门代表政府直接去征地，用地单位和农民不再直接就土地出让价格进行协商，对于土地征用补偿标准的确定，政府有单独决定的权力，这样的制度安排使得政府拥有低价征用、获取更多租金的权力和动力。
　　第三，我国的《土地管理法》中规定，国家对土地进行征用时按照被征用土地的原用途即农地的农业用途给予补偿，并同时规定政府可以把征得的土地按照市值把土地批租出去。按原有用途低价补偿再把征得的土地按市值批租，巨大的差价就成为了诱导政府进行土地征用扩张的重要因素，尤其是1994年后土地出让金不再上缴中央财政，其收入更成为地方政府预算外收入的主要来源。一个组织的经费来源方式(路径)在很大程度上影响甚至决定着这个组织的行为。不是靠财政而是靠“以地生财”支持政府工作和政绩需求，以地生财和招商引资就成为地方政府最重要的工作。
　　3.地方政府土地征用约束机制的不完善性
　　我国法律规定地方政府在征用土地时必须为了公共利益的需要才是合法的，否则就是违法操作。然而，在现实中，这种约束机制难以奏效，约束不了地方政府在征地过程中的自利行为。因为法律缺乏对公共利益范围的明确界定，从而很难分清政府在征用土地时是为了公共利益的需要，还是非公共利益的需要。
　　我国的《行政诉讼法》也不能处理政府在土地征用过程中的抽象行政行为，司法的有限作用，更是使得监督机制缺失，弱化了对地方政府行为的约束，降低了政府官员违法征地的机会成本。另外，土地征用的双方，一方是拥有公权力的政府，另一方是掌握资源与信息较少的农民，在谈判中，农民根本不具有与地方政府相等的谈判地位。在信息不对称的情况下，监督政府部门完全按照有关土地的法律法规作为，这需要花费极高的监督成本，而这对于农民或者公众来说都是难以承受的，也是个体不愿承受的。正如新制度经济学家埃格森特所说：“在其它条件相同情况下，社会集团的政治实力直接与它们的经济基础相关；其次较大的集团集体行动的成本较高，尤其是当其成员分布的地理区域差别较大时。”因此，由于农民的经济基础薄弱、获取信息的高昂成本以及集体行动的搭便车问题，农民即使利益受损，也难以发挥监督约束政府行为的作用，导致在土地征用过程中，政府部门不履行公示程序、暗箱操作以及与利益集团的共谋等行为，在缺乏监督机制下极易发生。
　　由此可见，一方面，由于地方政府存在着利用土地征用中的利益驱动；另一方面，我国土地征用制度安排赋予政府的权力，事实上给予了政府以权设租的空间，同时，这种制度安排又缺乏对地方政府征地行为的制度性约束，因此，政府在征地过程中常常出现并非按照社会福利最大化目标的偏离行为。

　　三、激励与约束政府行为的制度创新
　　在现行的土地征用制度安排下，政府存在着偏离公共利益原则行为的内在与外在驱动，要减少这种政府的失效行为、规范政府在征地过程中的以自身利益为导向的行为偏好和减少以权设租等行为，有必要改革原有的制度安排，进行制度创新。
　　1.建立政府对土地市场权限的制度约束
　　一是将政府土地征用权限定在可操作的范围内，减少政府土地征用的自由裁量权。如对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，预防以公共利益目的为名进行营利性目的的划拨用地。二是政府负责土地利用的总体规划，对于以赢利为目的的经营性项目用地要打破政府垄断，利用市场机制来配置土地资源，允许农村非农建设用地进入市场，并在提高土地资源利用效率的同时，保障农民的土地产权不受侵犯。
　　2.改革政府官员的考核制度，建立相应的利益激励机制
　　重新设立针对政府官员的考核制度，改变过去以经济增长数量的指标为主的考评，代之以加强地方经济发展质量方面的考评，如土地资源的利用效率、经济可持续发展、失地农民的就业生活保障等方面的指标体系，以此减少以牺牲农地换取地方经济增长的诱因。此外，建立短期和长期考评相结合的考核制度，避免政府官员偏面追求短期经济增长，造成土地资源的低效利用和浪费，如为吸引更多的投资，压低地价等行为。通过改革政府官员的考评制度，建立相应的利益诱导机制，使政府在土地征用过程中的行为遵循科学化、合理化、合法化。
　　3.建立土地征用中约束政府行为的外在约束机制
　　一方面，可以通过强化公众参与，尤其是确保被征地农民在征地过程中的知情权与话语权，并能够参与征地各项条件的协商。公众的参与，尤其是对征地信息的获得，可以在一定程度上监督并减少政府行为对公众利益的背离，保证农民的合法权益。另一方面，可以通过建立第三方仲裁机构，负责调查、受理并裁决土地征用中的争议。由于政府和土地所有者都是土地征用过程中的直接利益涉及者，在各自追求自身利益最大化过程中难免会产生争议，尤其是政府天然拥有的公权力，使得双方的地位在谈判中难以平等，农民也难以凭借个体的力量获得与政府博奕的充分信息，第三方的参与可以在一定程度上对政府行为偏离起到约束作用，保证土地征用的合法性及公平性。