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县财政困难的成因与对策

　　我国实施分税制财政体制以来，相当一部分省区的县级财政经济状况未能好转，反而呈现持续恶化的趋势。在近几年开展的财政转移支付资金审计调查中，审计署驻沈阳特派办调查了解了辽宁省部分县区财政收支的基本情况。这些县区普遍存在着财政自主性财政收入增长乏力、刚性支出膨胀、债务负担过重的问题。县级财政状况的恶化严重制约了地方经济的发展，甚至危及基层政权建设和社会的稳定。笔者在收集、整理相关财政数据的基础上，分析县级财政困难的原因，并提出中央和省市财政加大转移支付力度，进一步调整体制完善机制的建议，以便促进县区财政走出困境。
　　一、县级财政困难的状况
　　该办重点调查了东北某市，是典型的农业地区，该市下辖三个县、两个县级市、两区。调查资料显示，2000至2004年间，上述三县二区及两市的GDP年平均增长%，财政一般预算收入年平均增长%，地方可支配财力年平均增长%，财政一般预算支出年平均增长%，其中经常性支出年平均增长%.截止2005年9月末，县级财政应承担的直接债务及或有债务总额为亿元。从这组数字看，县级财政可支配财力增长幅度低于一般预算收入的增长，更低于GDP的增长幅度，增加的财力主要用于维持高速增长的经常性支出。同时，县级财政的直接债务及或有债务已经达到相当惊人的程度，也从一个特定的角度透视出县级财政经济的困难状况。县级财政的困难是普遍的，只是程度上有所差别，大致可分为三种情形
　　第一种是“吃饭”型财政。近几年来，这类地区的县域经济发展比较快，财政收入增长比较稳定，上级补助占总财力比重较低，能保障政府机关的正常运转，但各项事业发展资金依然短缺。如调查的一县级市，2000至2004年间的 GDP年平均增长%，一般预算收入年平均增长%，一般预算收入占总财力的比重平均为%，财政经常性支出占一般预算支出的比重平均为%.截至2005年9月，县级财政债务余额5792万元。这类地区尽管其财政自给程度较高，也仅仅是能够维持政府机关运转的经费开支，可用于经济建设和发展社会事业的财力十分有限。
　　第二种是“要饭”型财政。伴随着国企改制的推进和实施产业结构调整，尤其受国家关闭“五小”企业政策影响，县级财政原有骨干财源萎缩，财政收入增长极不稳定，财政支出增长较快，上级补助占总财力比重在60％到70％之间，其财力难以保障工资及时足额发放和政府机关的正常运转。这类地区其财政自给程度较低，自主财力难以维持政府机关运转的经费开支，根本没有能力支持地方经济建设和社会事业的发展。
　　第三种是“穷困潦倒”型财政。这类县区分税制前后一直就没有骨干企业，属于贫困县、亚贫县或“有实无名”的贫困县，县域经济不发达，财政收入没有稳定来源，或收入来源较少，上级补助占总财力比重在80％以上。只能靠“寅吃卯粮”或举借外债来保障工资及时足额发放和政府机关的正常运转。如某县2000至2004年间的 GDP年平均增长%，一般预算收入年平均增长%，一般预算收入占总财力的比重平均仅为%，财政经常性支出占一般预算支出的比重平均却高达%.截至2005年9月，县级财政债务余额亿元。这类地区其财政自给程度极低，维持政府机关运转的正常经费开支，都要靠“寅吃卯粮”或借债，更谈不上支持经济建设和社会事业的发展了。
　　二、县级财政困难的成因
　　经济发展滞后，财政收入增长缓慢。县级财政困难的根本原因是经济发展滞后。具体讲，一是自然条件差，滞留传统农业经济，制约了第一产业的发展；二是基础设施差，工业经济基础薄弱，民营企业发展缓慢，制约了第二产业的发展；三是交通不发达，信息不灵通，小城镇建设步伐缓慢，制约了第三产业的发展。经济发展滞后，影响了财政收入快速增长。
　　财权与事权不对称，致使县乡财政困难加剧。1994年实施分税制时，政府间的事权及支出划分上没有随财权的划分进行相应的调整。有中央事务地方财力安排的情况，如属于基本国策的义务教育、计划生育等。以4个典型县为例，至2004年底，义务教育支出平均占到县总支出32％，占可用财力的40％以上，而且年年呈刚性增长之势，仅此一项耗去地方近一半的财力。有地方事务中央安排支出的情况，这可从中央专项拨款的支出项目中略见一斑。中央安排给地方的支出项目，要求地方配套的项目过多、过滥，使地方财政难以统筹安排，加剧了县财政的困难。
　　县乡财力增长缺乏稳定来源。一是财力增长受制约。分税制后，增值税收入大头上划中央，返还比例较低，税收返还增长率采用环比计算，严重制约了基层财力增长。二是地方税体系建设十分薄弱。分税制把大税种的小部分、小税种的大部分留给地方，税源零散，征收难度大，增长弹性小，征税成本高。在与中央、省、市的“分灶”、“砍块”中，县级财政拿了个“死面团”，揉来揉去没多大的“发”头，难以成为地方财政收入的主要来源。三是收入结构不合理。主要是基层财政缺乏高附加值、高税率产业，加之财政收入渠道过窄，收入极不稳定。
　　县级财政支出管理软化，财力缺口越来越大。机构臃肿、财政供养人员快速增加。调查资料显示，五年来，县级财政供养人口仍在以每年％的速度递增，几乎每年的新增财力都被人头费吃掉。中央不断出台的一些政策性增支因素，也是加大县区财力缺口的重要因素。如近年来的几次调整工资；教育、科技、林业、水利、综合治理、信访、宣传等都要求有法定的增长比例，致使县财政缺口越来越大。
　　三、措施和建议
　　培植县域经济的新增长点，开辟财源。一是调整和优化产业结构，因地、因县制宜，加快培育高新技术、旅游、果业和能源等特色产业，使其成为县域经济发展的重要支撑。二是促进传统农耕经济向生态农业、现代农业、观光旅游、休闲农业和畜牧业及出口创汇产业的调整，农副产品生产要形成规模，加工要形成深度，产业要形成链条。三是大力推进农业产业化进程提高县域产业集聚度，引导农民向非农产业和城镇转移。四是实施工业强县战略，突出工业在县域经济中的主体地位，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。五是加强土地资源的资本运营。抓住建设社会主义新农村的战略机遇，统筹城乡土地利用，以出让土地使用权换取资金、技术、先进管理经验和管理人才向本地的聚集。
　　明确各级政府支出责任，财权事权相对称。明确中央与省的事权及支出责任后，要进一步划分省以下政府间的事权和支出责任。进一步明确中央对县区在农业综合开发、大型公益事业、卫生医疗体系建设以及科技、义务教育和扶贫开发等经济性事务方面的事权责任和承担份额。在各级政府之间确立公共政策的责任原则。即：“谁出政策，谁拿钱”的原则，也就是说，在制定和实施涉及政府间权益再分配的公共政策时，各级政策决策者都要遵守这条最基本的责任原则。
　　建立完善、科学、规范的财政转移支付制度。一是加大一般性转移支付力度，确保县区正常运转的财力需求。如对于纯粹保工资、保运转的县区，工资性转移支付中有关中央出台的增资政策应按全额予以转移补助，不要给县区留下缺口。二是社会保障关系到国家的长治久安。建议将这部分开支纳入到中央转移支付之中予以照顾。三是对于国家控制价格的资源，建议中央实行资源开采地区的资源价值补偿性的转移支付。适当集中资源受益地区的财力，向资源开发地区横向转移，以保护资源县区的发展，积累发展潜力。四是建立县级财政横向转移支付。适当集中本辖区内经济发达县区的财力，向困难县区转移，缩小县区间的差距。同时，要建立配套激励机制，以调动困难县区发展经济的积极性。
　　加强财政管理，提高县区财政资金使用效率。一是大力精简财政供养人口，遏制行政经费的扩张。建议将财政供养的行政事业单位人员编制管理和工资审批上收一级，从源头上控制财政供养人员的极度膨胀。二是严格支出管理，确保重点支出。财政支出的安排要按照优先次序，将支出划分为人员经费、公用经费、事业发展支出，建立零基预算，据实安排支出。行政机关事业单位的人员经费，按编制内实有人员和国家规定的工资、福利标准据实安排支出；定额补助单位的补助费，分别按标准安排，超编人员不予供给。公用经费实行统一的分类定额。禁止用财政资金建设“形象工程”和“政绩工程”。三是强化预算约束。预算一经确定，应保持其严肃性，不得任意追加和变更，不打赤字预算，加大依法执行预算的力度。同时，要积极推行部门预算、国库集中收付制度、政府采购等项改革，提高财政资金使用效率。
　　对三种类型困难县实行分类倾斜，加快解困步伐。对“吃饭”型财政困难县，重点采取自行解困机制：超收全部留县区，用于弥补预算缺口和处理挂账。同时，提高县区“两税”返还比例，并将“两税”增量部分全额返还县区，壮大其财力规模：“对要饭”型财政穷县，采取上下联动的解困机制：一是将从县区重点税源集中的分成收入，年末通过结算后全额返还，鼓励县区发展壮大骨干财源的积极性，二是将县区招商引资、新上项目的上级税收分享，年末通过结算全额返还，并向项目所在地倾斜，调动一些县区发展经济、培植财源的积极性。对“穷困潦倒”型的县区，实施有保有控的稳定机制。一方面要全额保障其干部职工工资和政权运转的财力需求，另一方面严格控制财政供养人员膨胀，避免群体事件和破坏生态环境现象的发生。