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关于日本农地制度中关于农地保护的政策及对我国的启示

　　【论文关键词】：日本农地制度；农地保护 ； 政策
　【论文摘要】：在分析了日本农地制度中关于农地保护的制度后，能够对我国当前的农地保护起到一定的借鉴作用，对于今后保护农用地不受侵犯，保护我国农地的可持续发展，提出理论及政策上的建议。
　　近年来，由于我国经济和社会的急剧变革，各种土地违法案件时有发生，据统计，仅2005年一年，全国发生的土地违法案件就超过了30万起，2006年上半年，各类土地违法案件就发生了17万起，我国的土地特别是农村土地正受到日益严重的危险，再加上由于人为及自然灾害的原因，我国农地面积正日益萎缩，全国耕地面积保有量18亿亩的目标也正受到威胁。土地是最基本的生产资料，也是基本生活的保障，农村土地的安全及有效保护，事关我国8亿农民的生机，关系到我国整个农业的基础地位的稳固及整个经济的长远发展。本文拟通过对日本农地制度中关于农地保护的政策的介绍，找出能够对我国农地保护的借鉴之处，对完善和加强我国的农地保护政策，能够起到一定的作用。
　　一、 日本农地关于农地保护的政策
　　1 通过管制加强农地的保护
　　日本在1952年制订《农地法》，该法的出台标志着日本农地制度系统化和规范化的开始，此时的《农地法》以保护和合理利用农地为出发点，制定了相当严厉的管制措施，包括对农地所有的管制，农地使用的管制，农地交易的管制，农地流转及转用的管制等等，日本的农地法从1952年制定起，先后经过了六次修改，但旨在加强农地保护和维持“耕作者主义”的目的却没有变化，而是始终通过权力管制和转用管制两个主要手段加强对农地的保护。例如在权利转移方面，制定了三个基本条件：⑴禁止以非耕作目的的农地权利取得；⑵如果是个人，要满足经常从事农业生产的条件；如果是法人，要满足农业生产法人的条件；⑶须有效利用农地，提高农业生产效率。在转用管制方面，《农地法》规定，不论是自耕者，还是非自耕者，还是企业法人或者股份制企业法人，农地转用都应以不脱离农业生产和利用为原则。确保农地的耕地属性不变。
　　2通过农地规划对农地实施保护
　　1970年，日本出台了具有综合土地利用规划法——《国土利用计划法》，该法以国土利用计划，土地利用基本计划，土地交易规划，治理休耕地等为主要内容。在该法的基础上，陆续出台了对土地进行规划的《农振法》等法案，《农振法》的出发点在于对城市土地利用划分和合理保护农地不受侵犯之间做出严格的规定。该法对农地的保护，可以概括为以下几个方面的特征：第一，不是以特定地域或特定作物为对象，而是一个综合的以推动农业振兴为目的的地域计划制度。第二，调整和规范了农业部门与非农业部门的土地利用，在制度上严格明确农业用地与非农业用地。不允许非法侵占农用地行为的发生。第三，制定包括土地利用规划在内的，各地域的综合农业振兴计划并指定市町村为实施计划的主题。第四，设置了具有指定用途和指定效果的农用地区域制度。此后，该法案历经三次修改，分别为1975年、1984年、1989年三次修改。三次修改以后，该法案已经逐步完善为规划和保护相结合的法律体系。总结该法案，可以发现四个方面的特征：一是国家级的权力来保障基本的农用地正常使用和不受侵犯，地方政府，应根据中央部门的要求，来具体实施基本农用地的保护和有效利用。成立以中央一级政府——地方二级政府——三级基层机构三位一体化的农用地保护格局。真正使日本全国将《农振法》和农地保护作为一项国家政策，一项“农业政策的领土宣言”而重视和利用。二是完善了农业振兴地域建设计划的内容，增加了保护农用地的条款和为促进改善和建设农业设施的条款。《农振法》在保护农地方面，不仅在宏观上做出了指导性的政策，更是在微观上具体和细化了各个条款及实施细则，便于地方政府在保护农用地方面有章可循，有据可查，真正有利于地方政府在实际行动中对农用实施有效的保护。三是对设定及更改农用地区域基准的法制化，规定了集团用地及土地基础设施建设事业实施的用地，须满足该类土地的利用不能妨碍其他土地农业上的基本利用。具体来讲，就是规范农用地和非农用地的界限，明确了如果占用农用地，必须在规定内的，计划内的，经过地方政府土地管理部门认可的范围内，而不能越界去占用未经同意的农用地。由此可以看出，通过法律强制保护了农用地不被非法占用。四是定期内对土地使用情况进行普查，并根据普查的结果对农用地的合理利用和建设进行修改，保证能够及时发现并改正各种不规范的土地利用行为。
　　3规范农用地流转及流转措施来实施保护
　　随着日本经济的发展，为了提高农业生产力和降低生产成本，扩大农用经营的规模，提高农业经济效益，确保农业可持续发展，日本政府出台了一系列土地流转的政策和措施。土地流转政策的特点可以概括为：“提高农业生产效率，以确保农用地农用为出发点，土地流转在农业部门内部进行，规范流转程序和主题，对土地流转全程管理。”1992年，日本对此前实施的《增加农用地利用法》进行修改，修改后的法律称为《农促法》，成为日本土地流转的主体法律制度。在提高农业生产效率方面，该法案鼓励农用地的流转，通过流转，将土地集中道乐意从事农业生产的人手中。同时，政府对土地流转实施一系列的资金和政策支持，培育高效稳定的农业生产经营主体，制定有效的农业经营目标，通过税收措施和融资措施，对从事农业生产的“认证农业人”进行扶持。中央政府和地方政府共同担负起职责，保护和强化农用地，积极促进和改善农用地条件，促进农用地的内部流转，保证农地的自主管理，改良农业生产事业，为农用地及农业发展铺平道路。

　　二、对我国加强农地保护的借鉴
　　我国是一个人多地少，土地资源供应紧张的，耕地后备资源不足的国家，加强对我国农用的地保护，确保农用地的正常农业生产，应是我国一项长期坚持的政策。通过对日本农用地保护措施的考察，应对我国有以下借鉴：
　　1． 重视和加强农用地在经济发展中的地位
　　随着我国经济的快速发展，农村城镇化和工业化进程的加快，我国当前的农用地正面临各种各样的威胁，例如城镇化对农用地的吞噬，工业化和城市开发对农用的地占用，土地的荒漠化和盐碱化，土地的过度开垦，各种污染企业对土地的污染等等，因此，面对土地的严峻的形势，社会各界，各级政府，各类企业，农业组织等都应该加强农地保护的观念，做到社会的每个成员都有一种责任意识、危机意识、紧迫意识。应该在经济发展过程中将土地保护作为其中必不可少的环节，杜绝以牺牲土地为代价，换取经济的发展。而是应该统筹经济发展和土地规划利用相结合的经济发展模式，做到社会和谐的土地观。
　　2．保护和利用基本农田
　　日本通过制定严格的法律政策保护基本农地能够以农业生产为主，我国也应该以严格的法律来规范基本农田的保护，要防止可耕地土地的减少，实现农地总量的增加或平衡，保障农地的可持续供给。类似日本以州道县三级土地的管理模式，我国基本的农田也应该由国家部门、各级地方政府、各级农业行政土地管理部门共同确定，并且向社会和群众做出公示，接受透明的监督，应该以《全国土地利用总体规划纲要》为出发点，将全国农地进行合理规划和统计，对优质农用地，应纳入农田保护的范围，并且优先保证农田保护范围被的农田正常从事农业生产，杜绝转为他用。地方政府在农田保护中的责任应该落到实处，真正起到基本农田最后监管人的角色，尽职尽责地做到基本农田的保护。
　　3做好土地总体规划
　　土地规划涉及土地财产的社会所有，涉及到各级土地参与者的切身利益。我国当前的土地总体规划，也应该和日本制定《农振法》一样，将全国土地进行合理的规划。同时，应该将农用地总体规划和城市建设用地进行协调，明确农用地和建设用地的合理的界限，避免二者相冲突。例如我国制定的《全国土地总体规划纲要》是我国确立土地用途管制制度后第一轮土地利用总体规划，规划明确规定了非农业人口50万以上的城市，其规划要经过国务院审批，但是由于一些地方政府经济发展的急功近利，城市建设用地指标已经接近2010年最后水平，城市规模的迅速扩张，势必会侵占
　　土地流转是目前农村经济发展的必然趋势，反映了生产发展的必然要求，日本先后制定了《增加农用地利用法》和《农促法》，通过制度化来扩大农业经营规模，提高农业生产效益，但是我国目前的土地流转政策却存在一些问题。首先表现为定位不当，土地使用权的流转很多情况下是基于人口的流动，而非生产效率的变动，土地流转应该以农民自愿为原则，但很多情况下却是地方政府包办的流转。忽视了农民基本权益的保障。其次是土地流转随意性大，土地流转的操作主体和操作程序不规范，土地流转的中介组织不够健全，大部分地区没有形成统一规范的土地流转市场。最后是没有制定土地流转后的土地利用规划，造成土地流转后转为非农用地的现象。而且没有严格的土地流转过程中的登记、备案和审查。
　　参考文献：
　　[1] 《日本的农地制度》， [日]关谷俊作 着，金洪云 译 ，北京：三联书店出版社，2004.
　　钱忠好．《中国农地保护：理论与政策分析》，管理世界，2003