中国小额信贷监管研究.docx

中国小额信贷监管研究

　　摘要：小额信贷在中国的发展已经有了比较宽松的政策环境，对小额信贷的监管也将提上日程。本文认为对小额信贷应根据监管的原则，区分审慎性监管和非审慎性监管。最后对用传统监管手段去监管小额信贷的限制进行了讨论。
　　关键词：小额信贷；监管；审慎性；非审慎性

　　2006年中央“一号文件”允许私有资本、外资等多种资本参股社区金融机构，鼓励由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织发展。目前央行已在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古5个省区进行小额信贷试点。这表明，政府对小额信贷的积极作用已经有了足够的认同，小额信贷的发展有了更为宽松的社会制度环境。因此，确立我国小额信贷监管的框架，对于防范金融风险，促进小额信贷的发展，进而促进农村经济的发展有很重要的意义。
　　一、中国小额信贷的监管
　　监管可分为审慎性监管和非审慎性监管，当监管的目标是维护整个金融体系的稳定并且保护存款人存款的安全时，监管是审慎的。因此，审慎性监管涉及到政府监督被管制机构的财务稳健性，这种监管的目标是确保金融机构保持清偿力，或者如果它们变得没有清偿力时，要求其停止吸收存款。审慎性监管一般来说比非审慎性管制更加复杂。审慎性监管，如资本充足标准、准备金和流动性要求，通常由专业的金融当局去实施。而非审慎性监管，如利率或者控股股东的信息披露，通常可以自我实施和利用相关的法规来实施。因此应避免把审慎性监管用于非审慎的目的(Robert Peck Christen and Richard Rosenberg，2003)。
　　(一)中国小额信贷的非审慎性监管
　　审慎性监管的目的是维护金融体系的安全和保护存款人的合法利益。由于只贷不存的小额信贷机构不涉及到存款人利益的保护，从而也不存在所谓的挤兑效应，故不应当对其进行审慎性管制，只需要对其进行非审慎的管制。非审慎管制是为小额信贷机构设计行为准则，包括信贷业务准入、防止欺诈和金融犯罪、建立信用服务体系、利率限制等。我国发放小额信贷的机构除了农村信用社是依靠存款来为其融资外，其它大都为只贷不存机构。对于这些小额信贷机构，目前只适用于非审慎性管制。
　　1．尽快出台信贷业务准入的相关规章制度。中国的金融法规禁止包括非政府组织在内的非金融机构提供任何类型的金融服务。中国绝大多数小额信贷机构都登记注册成为非政府组织，但非政府组织小额信贷至今尚未获得正式的合法身份。小额贷款项目经常需要“协商”出一个临时的法律身份，因为没有正式的程序和规章来确定谁是小额贷款机构，所以很多小额贷款项目利用捐赠人和地方政府之间的协议作为非正式的经营许可(杜晓山，2005)。中央“一号文件”中关于小额信贷的鼓励政策意味着政府已经对小额信贷业务的认可。因此，应尽快出台信贷业务准入的相关规章制度，赋予其经营只贷不存小额信贷业务的合法性。信贷行为的准入管理应相对简单，并确保较高的透明度，可采用工商注册制。
　　2．防止欺诈和金融犯罪。在这方面，小额信贷组织适用于与传统银行同样的法律法规，但不一定要由负责银行审慎监管的部门执行。
　　3．建立信用服务体系。在发达国家，相对健全的征信系统及广泛采用的风险计量技术为低收入人群获得信贷服务提供了良好的基础。发展中国家在发展小额信贷过程中，如果没有相应的征信体系，或征信体系中的数据准确性不高，各机构在争夺客户时很容易产生大量的坏账。
　　4．取消利率上限。贷款利率的设定必须能够覆盖资金的成本、贷款的损失和经营的成本。资金的成本和贷款损失的成本与贷款的数量成比例，而经营成本并不随贷款数量成比例变动。对于小额信贷机构来说，由于每笔贷款发放的金额相比于正规的商业银行的贷款额度要小，经营成本必然要高于商业银行，因此，除非小额信贷机构能够索取的利率高于正常银行利率，否则小额信贷机构很难达到财务的可持续性。我国现在的目标是建立商业性的小额信贷机构，因此应尽快取消利率限制。
　　(二)中国小额信贷的审慎性监管
　　小额信贷政策的出台，各方有不同的考虑。政府的考虑是通过培育小额信贷组织，拓宽农民、农户、个体工商户的融资渠道，有效解决县域弱势融资群体融资难问题，促进农村资金回流，使取之于农村的资金用于农村；央行从行业角度出发，更多希望它能与农信社等农村金融机构展开竞争，培育竞争性农村金融市场，同时规范和引导地下金融走向阳光地带；而作为发起人的老板们看重的则是投资的前景，真正打动他们的是，由小额信贷公司发展到“民间银行”的可能性。这意味着各方博弈的结果是未来小额信贷机构必然要吸收储蓄。国际经验也表明，为了扩大小额信贷服务于穷人和微型企业的广度和深度，需要允许小额信贷机构吸收储蓄。而为了保护存款者的利益，需要对吸收储蓄的小额信贷机构进行审慎性管制。
　　1．审慎性管制的时机。在允许小额信贷机构吸收储蓄之前，必须评估其管理水平和贷款业务的盈利能力。同时也必须检查小额贷款机构的会计和贷款追溯系统是否足够健全，以便提供可信的信息。另外，在决定对小额信贷机构进行审慎性管制之前，通常需要大量的分析、研讨和协商，这需要支付大量的成本，因此除非有相当数量的合格的小额信贷机构存在，否则不需要考虑对其进行审慎性管制(Robert Peck Christen and Richard Rosenberg，2003)。

　　2．审慎性管制手段。针对传统商业银行的管制通常不完全适用于小额信贷，需要针对小额信贷的特征进行调整。(1)最小资本要求：在确定小额信贷的最小资本数量时，必须考虑监督机构的监督能力，因为最小资本要求设得低的话，需要监督的机构数量可能过多，而监督机构又没有足够的资源去进行有效地监督。因此，需要在新机构的数量和监督的有效性之间进行权衡。我国监管机构一直以来对小额信贷采取无为而治的态度，缺少监管小额信贷的相关经验，因此在最初最小资本的要求要足够高，以使监管当局有足够的能力对其进行有效地监督。当积累了较多的经验之后，可以调整最小资本要求的数额(Robert Peck Christen and Richard Rosenberg，2003)。(2)资本充足率：小额信贷的资本充足率要求可以与商业银行相同，都定为8％。由于小额信贷的资产风险性比较高，因此在决定其资本数额时，需要对其资产进行较高的风险加权，这样可以有效地防范风险。(3)无抵押贷款的限制：应该取消无抵押贷款的限制，小额信贷交易
的特点是人格化的交易，小额信贷机构的客户通常也无法提供相应的抵押，无抵押贷款的限制阻碍了小额信贷机构向穷人和微型企业服务的拓展。(4)贷款文件备案：由于小额信贷每次贷款的数额小、期限短，而且，客户通常是重复借款，因此，对小额信贷机构要求与商业银行相同的贷款文件会造成小额信贷机构沉重的负担。因此，对于小额信贷机构贷款文件备案的要求应尽量简单。(5)安全性设施和分支机构的要求：不应对小额信贷机构的安全性设施有过高的要求。可以考虑小额信贷机构在商业银行设立一个专门的账户，以存放客户的存款。分支机构的设置也同样要考虑到运营成本。(6)报告的频率和程度：农村地区的交通和通讯状况可能使得每天报告金融头寸不可能。而且对于提供小额金融服务的机构来说，向监督者报告其每天的金融头寸增加它的管理成本。因此，对于小额信贷机构的报告要求应该比商业银行的简单一些(Robert Peck Christen and Richard Rosenberg，2003)。
　　二、传统的监管手段及其限制
　　国际经验表明，存在低估监督难度的情况，当管制不能被有效实施时，它造成的后果比没有管制更严重。在进行管制之前，应该对监督能力、监督的成本和收益、监督的后果作充分的考察。因为政府发放金融许可证时，实际上是进行了一个承诺，公众会认为金融许可证的发放意味着政府将有效地保护他们的存款。因此，在发放金融许可证之前，政府必须清楚地知道承诺的性质和其履行承诺的能力。
　　1．资产组合监督手段：传统的监督银行资产组合的手段，如贷款文件备案，并不适合于小额信贷机构。监督者必须依靠小额信贷机构的贷款制度和历史表现来制定资产组合监督手段，而这要求监督者有小额信贷营运方面的知识。因此，除非监督者受过专门的训练，否则不可能有效地监督小额信贷机构。
　　2．停止发放贷款的命令：对于有问题的银行，停止发放贷款可以有效地阻止银行进一步承担信贷风险。商业银行贷款都有抵押，银行的大多数客户并不期望在它们还款之后自动地继续获得贷款。因此，商业银行能够在没有损害其现有贷款能力的前提下，停止贷款。而这并不适用于小额信贷机构，获得未来的贷款通常是对小额贷款借款人还款的激励。如果小额信贷机构长时间停止发放贷款，客户通常不会还款，这时反到造成小额信贷机构更大的坏账率。
　　3．资产拍卖或合并：小额信贷是基于人格化关系的贷款，即客户与小额信贷机构存在紧密的关系。因此，把一个小额信贷的资产合并到另一个小额信贷机构，其资产的价值通常会降低。
　　三、结束语
　　目前政策改革的方向是通过允许多种所有制形式发起小额信贷组织，开办社区金融机构，从而放活民间金融，解决农民和中小企业融资难的问题，并促进农村金融市场的竞争。这意味着未来对小额信贷组织的审慎性的监管是不可避免的，所以，银监会现在就应当成立小额信贷监管部，并培训相关的监管人员，使其了解我国小额信贷的特征。并积极探索适合小额信贷监管的办法。