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法院对行政裁决享有有限司法变更权的思考

　　行政裁决是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为[1]，它是一种行政司法行为。管理相对人一旦认为行政裁决对自己的合法的民事权益产生影响而向人民法院提起诉讼，人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》审理后，除行政处罚显失公正外，只能就被诉的行政裁决作出或维持原判，或驳回诉讼请求，确认、撤销、强制履行的判决，但不能作出变更判决。那么，这是否符合行政裁决案件独有的特点呢？笔者认为人民法院对此类案件的判决应享有有限司法变更权。
　　一、因行政裁决提起的行政诉讼不同于一般的行政诉讼
　　行政裁决不同于一般的行政执法活动。其原因一是由于行政机关不是单一地作出决定，而是解决民事争议由此形成的法律关系也不是双方法律关系而是三方法律关系。一方面包含纠纷双方当事人之间依法产生的权利义务关系，另一方面包含纠纷双方当事人与作为裁决者的行政机关之间依法产生的权利义务关系；二是由于行政裁决不同于行政复议和行政仲裁等其他行政司法活动，表现在它具有强制执行力，具有具体行政行为的根本特性。因而当事人对行政裁决不服提出诉讼应当是以行政机关为被告的行政诉讼，而不能以另一方当事人为被告提出民事诉讼。
　　因行政裁决提起的行政诉讼与因双方法律关系引起的一般行政诉讼不同。其特殊性主要体现在：1.行政裁决诉讼中必有共同诉讼人或第三人存在。由于行政裁决诉讼涉及原争议双方当事人，若他们同时主张行政裁决违法错误，便出现了共同诉讼局面。例如，甲、乙两村因一块土地的使用权发生争议，县政府作出裁决确认该土地使用权归甲村所有，乙村不服向法院起诉，认为县政府确权错误，该土地使用权应归自己享有，要求法院纠正县政府的错误决定。在该诉讼中，甲便成为第三人。2.由于诉讼涉及到民事争议的解决，应允许法院在审理中必要时可援引和参照民事诉讼的有关规定，如允许原争议双方当事人和解，法院有权进行调解等。
　　因行政裁决提起的诉讼应作为一种特殊的行政诉讼来处理。有学者认为，因行政裁决提起的诉讼是行政附带民事诉讼，笔者不赞同这一观点。因为行政裁决一旦引起诉讼，必然意味着原先双方当事人间的民事之争尚未消除。当事人提出行政诉讼要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足原告的民事请示这样，当事人的民事权益请求已经包含并转化为一种行政诉讼请求，人民法院在处理行政争议时，必然会涉及到原民事争议，需要查明、确认争议的事实。如甲殴打乙致乙身体受到伤害，公安机关裁决甲赔偿乙300元，乙则以赔的太少为由起诉，乙提起行政诉讼根本目的在于通过要求法院纠正公安机关的行政裁决提高自己的赔偿额。乙必然在提出行政诉讼的同时提出自己的民事请求，或者说它的行政诉讼请求本身就内含了它的民事请求，两种请求密不可分，而且在这类诉讼中，从诉讼开始至结束的整个过程中，原争议双方始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，法院判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对原争议双方之间的民事权利义务关系确定是否正确合法为准，因而在行政裁决诉讼中对行政诉讼的请求和民事权益请求的提起和审理，并不存在以行政诉讼为前提的问题，对行政争议的解决必然要涉及民事权益的审查和确认。
　　二、法院对被诉的行政裁决享有司法变更权
　　法院对被诉行政裁决享有司法变蔓权符合司法最终权的性质
　　行政审判中司法变更权有限原则，是指在通常情况下人民法院不得变更原行政决定，只有在行政处罚显失公正的情形下才能变更原行政机关的决定。行政诉讼的这一原则决定了人民法院在案件的审理过程中只审查行政裁决的合法性，对于合法的行政裁决予以维持，而对于不合法的行政裁决则只能予以撤销。有学者认为这是源于“人民法院不能代替行政机关行使行政管理权”。

　　但笔者认为，根据国家职能分工的传统理论观点，解决平等主体之间的民事权益纠纷，是属于司法权领域的一种司法职能，只是随着行政管理范围的不断扩大，技术性和专业性的要求日益增强，国家管理领域的各种纠纷也随之急增，由于这些纠纷涉及的专业技术知识日益复杂，全部由司法机关和仲裁机构处理已显得力不从心，于是，解决平等主体之间的民事权益纠纷的职能就部分地转移到行政权领域，即采用行政裁决这一方式处理与行政管理密切相关的、专业性强的平等主体之间的民事权益纠纷；如行政裁决涉及治安管理、土地管理、食品卫生管理、质量监督管理、医疗卫生工商管理、资源管理等领域。一方面，行政机关拥有较强的专业技术知识和专门的行政管理经验，这是司法机关和仲裁机构所欠缺的；另一方面，行政裁决与司法审判相比一般具有程序简便、方法灵活、结案迅速、符合救济原则的特点。但不可否认，作为行政救济手段的行政裁决也有局限性，它只是一种准司法程序，不如司法程序复杂严密，权益保障也不如司法严格；行政机关在国家机关中的地位和所行使的职权，决定了其易受外界非事实和非法律的干扰。而“司法权存在的基础之一就在于为各种各样的权利提供一种最终的救济机制”，司法权具有终局性和权威性。因此，司法裁判便对个人权利的最后救济和终局保障起作用，也因此对涉及行政裁决的司法救济应享有终决权。
　　法院对被诉行政裁决享有司法变更权符合我国立法精神
　　首先，从立法宗旨看，法院是最终的最有权威的裁决机关。从我国的立法宗旨和人民法院行使的权力以及人民法院在国家机关中的地位看，毫无疑问，人民法院是最终的裁决机关。人民法院不仅对刑事、民事、经济案件有最终的判决权，而且对人民政府及其职能部门所作出的具体行政行为，当事人不服而诉至法院的行政案件也有最终的裁决权。这说明法院对行政案件行使最终的裁决权是有事实根据的，是有先例的。
　　其次，从法律条文看，某些单行法律已体现一定的立法精神。《中华人民共和国森林法》第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”又如《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”这些法律条文起码包含两点内容：一是因民事纠纷引起的所有权争议由人民政府作出处理决定后，不服的可以向人民法院提起行政诉讼；二是没有规定对于诉至人民法院的具体行政为人民法院不享有司法变更权。
　　法院对被诉行政裁决享有司法变更权符合司法救济效益原则
　　当事人参加因行政裁决提起的行政诉讼的根本目的在于维护自己的民事权益，在选择司法救济这一救济途径的时候，他们总是力图从时间、经费上减少投入，以期获得最大的效益；作为司法救济的效益本身也存在保护行政相对人的目标，使相对人的司法救济获益最大。如果法院对被诉行政裁决享有司法变更权往往可使此类案件达到目的。原因
　　1.有利于社会的安定团结，并有较好的社会效果。行政裁决案件涉及面广、案情复杂、影响大，与人民群众的利益息息相关。对于人民政府作出具体行政行为后而被诉诸人民法院的行政确权案件，如发现确有错误，经法院查清事实后依法直接改判，就能及时解决纷争，化解矛盾，这既有利于政府和法院的处理和判决，更有利于群众的生产生活，有利于安定团结和社会拘稳定，其社会效果是显而易见的。
法院判决行政机关重新作出具体行政行为如不符合当事人的意愿和法律规定时，当事人又要重新起诉，法院要重新判决撤销，形成重复诉讼，浪费了人力、物力和财力。行政案件的当事人打官司往往是不得已而为之，希望解决矛盾，得到一个对自己有利的结果，这是不言而喻的。所以，作为当事人，案件在政府停留就意味着案件没有结果，停留的时间越长对当事人就越不利。他们所希望的是尽快得到一个对自己有利的判决。显然，法院对诉至法院的确有错误的行政裁决案件直接改判，既符合当事人意愿，更能解决实际问题。
　　三、法院应对行政裁决享有有限司法变更权
　　行政裁决的特殊性决定了法院应享有变更权。但是否应由法官行使司法裁量权呢？笔者认为，此类案件是在民事法律关系的基础上形成行政法律关系，具有双重性，但法院审理案件的核心问题仍然是行政裁决是否合法。在赋予法院对被诉行政裁决有限变更权时，能否考虑参照《行政诉讼法》第54条第项，作出“行政裁决显失公正的，可予以变更”的规定，即第一必须是行政机关对治安管理、土地管理、食品卫生管理、质量监督管理、医疗卫生工商管理、资源管理等领域作出的行政裁决行为；第二必须是行政裁决显失公正的，而不是“行政处罚显失公正”。具体来说应包括以下几种情形：
　　提起变更的主体必须是行政管理相对人，而不能是被告；
　　确认行政裁决认定事实清楚，适用法律法规正确，但是行政裁决已经违背了通常的平等、相称、对等、比例规则，以致使任何有正常理智的人都不认为行政机关在公平地行使权力。如笔者在前面所列举的例子，甲殴打乙致乙身体受到伤害，假如乙确因甲的行为造成近千元的损失，而公安机关却裁决甲赔偿乙300元，乙以赔偿的太少为提起行政诉讼，法院就应直接判决变更；
　　确认行政裁决认定事实清楚，但由于适用法律法规错误等原因造成裁决错误或不适当的，应允许法院享有判决变更权。最后，笔者认为，“可以判决变更”并非指人民法院可以变更，也可以维持，而是说可以判决变更，也可以判决撤销行政机关的行政裁决，由行政机关重新裁决。