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我国中央银行最后贷款人救助机制的探讨

　　摘要：最后贷款人救助机制是中央银行维护金融稳定的基础机制。在我国央行监管职能分离､金融监管共享机制尚未健全的背景下，研究如何发挥中央银行最后贷款人救助机制的作用并完善此机制，对我国防范金融风险具有重大意义。本文在研究了最后贷款人救助理论的基础上，分析了我国转轨时期央行实施金融救助的措施和成效，讨论了制约我国央行最后贷款人救助机制作用的主要因素，最后提出了完善我国央行最后贷款人救助机制的对策建议。
　　关键词：央行，最后贷款人，救助机制
　　近年来国内不少学者比较深入地讨论了我国央行执行最后贷款人角色时央行的行为特征，如再贷款的长期化､利率偏低､担保抵押手续的不健全等，但从中央银行最后贷款人角度来考虑如何对金融机构实施救助的论述较少。在我国央行监管职能分离､金融监管共享机制尚未健全的背景下，中央银行最后贷款人在金融机构出现危机时该如何及时进行救助､降低救助成本，有效防范系统性风险，值得进一步探讨。
　　一､最后贷款人救助的理论基础及实践应用
　　(一)央行最后贷款人实施救助的理论简述
　　最后贷款人(Lender of Last Resort，简称LOLR)是指在实行部分准备金和央行垄断货币发行的前提下，中央银行为将引起的流动性需求非正常增长的不利冲击，在其他市场来源不能满足这种流动性需求的情况下，对银行(金融机构)所采取的相机提供紧急流动性的制度安排。[1]它是政府出于公益而产生的一种公共产品，用于弥补市场失灵的流动性危机处理机制。
　　最后贷款人救助不仅仅指中央银行提供流动性的信用救助，还包括在提供信用支持时的增资扩股､对银行(金融机构)的接管､重组等措施。银行等金融机构具有天然的脆弱性，当出现流动性问题时，就有可能发生挤兑倒闭和传染性银行危机。央行行使最后贷款人的主要目的是消除存款人及其他债权人的恐慌心理以及稳定金融市场，防止市场失灵产生的银行失败和系统性风险，以及由此而导致的严重的负外部性。
　　(二)最后贷款人的一般做法
　　基于对银行危机的研究，Francis Baring在1797年提出了LOLR的概念。后经桑顿(Henry Thornton，1802)和巴杰特(Walter BAGEHOT，1873)等人将这一概念系统化。大卫·福克兹-兰道和卡尔·约翰-林捷瑞恩等学者总结了最后贷款人制度的一般情况后认为，对于中央银行来讲最为关键的做法是，只向那些有清偿力的公司提供贷款，并且允许让失去清偿力的机构破产。通常情况下，中央银行只对那些不实施救助可能会引起系统性风险但仍具有债务清偿力､确认无其他渠道的资金来源､流动性困难的银行提供紧急救助。具体而言，央行紧急救助的内容可概括为:整个金融系统均可得到此服务，但仅对那些虽然失去流动性，但却具有清偿能力的机构；贷款的操作是很快的；仅提供短期贷款；仅按处罚性利率贷出；只有在抵押的情况下才提供贷款；按正常情况下保守的价格接受抵押；允许机构破产､关闭。
　　(三)央行最后贷款人救助的实践
　　最后贷款人制度因形势发展的要求不断变化，主要体现为:一是最后贷款人救助对象扩大化。最后贷款人救助的对象由银行扩大至证券公司等非银行金融机构。如1997年，日本银行对陷入财务困境的山一证券提供特别融资并承诺保护公司资产，以防止市场混乱。二是最后贷款手段多样化。中央银行最后贷款手段由公开市场操作､再贷款､贴现窗口等基本形式，逐渐发展为中央银行票据､担保､承诺等多种形式。如1984年美联储对伊利诺斯大陆银行增加75亿美元融资并公开向社会承诺它将负责赔偿所有在该行存款的客户损失后，才使伊利诺斯大陆银行渡过危机。三是最后贷款人救助成本分担的市场化。Goodhart和Schoenmaker(1995)年研究了24个工业国家在20世纪80至90年代初发生的104起银行业危机案例之后发现，只有两例是中央银行单独拯救困难银行，其它案例中的有问题银行都通过中央银行､商业银行､存款保险计划以及政府联合提供的资金而得到挽救。四是最后贷款主体多元化。一种由中央银行牵头，设立特别机构或专项基金提供财务援助。另一种是由中央银行授意，组织大银行集资救援。1998年，美联储协调高盛等16家机构向因投资失误面临清盘的美国长期资本管理公司注资重组，使公司摆脱了经营困境。
　　二､转轨时期我国央行实施最后贷款人救助的实践
　　在经济转轨过程中，我国金融业积累了大量的金融风险和历史包袱。这些历史包袱在转轨时期放大和集中暴露出来，使得央行不得不采取非常措施。自20世纪90年代中期以来，我国央行在实施资金救助的同时，对不同的金融机构实施了整顿､改革､注资､重组和兼并等综合措施，有效地防止了金融风险的蔓延。
　　(一)对信托公司和城市信用社进行救助和处置
　　1998—2000年，央行为化解城市信用社和信托投资公司等地方性金融机构积累的风险，对有问题的城市信用社､信托公司实施整顿。同时，大规模治理整顿“金融三乱”，全面清理地方乱集资､乱批设金融机构和乱办金融业务。央行在保证存款支付的前提下，对相对较好的地方金融机构采取整顿､改革､注资､重组和兼并等综合措施，恢复其经营能力；对少数严重违法违规经营､资不抵债､不能支付到期债务､经整顿救助无效的金融机构予以依法撤销。
　　通过整顿清理城市信用社和信托投资公司，有效地防止了金融风险的蔓延，维护了金融稳定和社会稳定。据统计，经过采取更名改制为农村信用社､商业银行收购､组建城市商业银行､停业整顿(撤销)等清理整顿方式，城市信用社法人机构由1998年的3290家锐减到2004年9月末的694家；信托投资公司经过清理整顿，150家信托公司退出了市场，59家信托公司恢复经营，信托业的风险基本消除。
　　(二)对证券公司等金融机构的救助和处置
　　2001年以来，随着我国股市持续低迷，证券业开始步入低谷，证券公司和德隆系为代表的金融机构积累的风险开始爆发，造成了部分证券公司的危机。为化解证券业风险，支持资本市场的长期发展，2005年6月份以来，我国央行先后对申银万国等证券公司发放再贷款，提供流动性支持。另外，通过中央汇金公司注资证券公司，支持其加快重组步伐。2005年8月，中国银河金融控股有限公司成立，注册资本70亿元，其中55亿元来自中央汇金公司，15亿元来自财政部。2006年10月份，银河证券重组方案获批准。
　　(三)以再贷款､票据和外汇注资等形式支持国有商业银行､农村信用社改革
　　据统计央行在两次国有商业银行不良资产剥离过程中，发放给四大资产管理公司的再贷款金额达到12236亿元。为支持国有商业银行股份制改造，央行通过汇金公司注资600亿美元。此外，央行为支持农村信用社改革，向农村信用社发行1680亿元票据。目前，国有商业银行和农村信用社经营机制得到转换，盈利能力增强，改革取得了阶段性成果。
　　综上所述，央行在支持我国金融业市场化转型过程中，成功地化解了经济改革过程中金融机构积累的各种风险，有力地推动了金融业改革进程并进一步健全了我国金融体系，初步形成了与我国国情相适应､具有我国特色的央行最后贷款人救助机制。
　三､制约我国央行最后贷款人救助机制充分发挥作用的主要因素
　　(一)对有问题金融机构救助的法律制度不健全
　　我国对银行､证券公司等有问题金融机构的救助和处理主要依据散见于《中国人民银行法》､《商业银行法》､《中国银行业监督管理法》､《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》､《证券法》､《金融机构管理规定》､《关于向金融机构入股管理规定》､《金融机构撤销管理条例》和《公司法》等法律法规中。尽管现行的法律制度对有问题银行的处置做了一些诸如实施救助､收购或兼并､中央银行接管､行政关闭和撤销､破产清算等初步的制度安排，但这些法律法规中缺少针对银行､证券公司等有问题金融机构处理的专门规定，没有明确中央银行在救助过程中的法律地位､救助的对象､救助的标准､救助介入的时机､救助的程序以及除了提供紧急资金救助外能采取的措施，如机构债务重组等，以致央行在实施救助过程中缺乏充分的法律依据。
　　(二)市场化救助机制有待进一步完善
　　由于市场化的救助机制不健全，我国中央银行在救助有问题金融机构时承担了救助的主要成本。主要表现为:一是在救助过程中较少使用市场化的手段，如兼并､重组等，被救助机构恢复经营能力的不多；二是风险分摊机制缺失，一旦某个机构出现流动性清偿或资本清偿问题，就无法通过分摊这种手段化解其风险；三是没有建立鼓励其他金融机构主动去化解有问题金融机构的支付风险的利益驱动机制，包括中央银行利用其最后贷款人角色鼓励其他健康机构向有问题机构提供流动性支持､承购有问题机构流动性较差的资产､向出现流动性困难的有问题机构提供资本支持，或者由中央银行向提供流动性支持的其他健康机构提供担保等；四是没有建立存款保险制度对有问题银行的损失风险及时给予补偿；五是在处理有政府参股的有问题金融机构时，没有采取行之有效的手段，促使地方政府通过再注资或者增加存款等，恢复公众对有问题金融机构的信任，消除面临的危机。
　　(三)救助过程中责任追究力度不够
　　我国部分城市信用社､信托投资公司和证券公司等金融机构风险的积累和暴露，与出资人投资动机不纯和管理人员违规经营有着直接的关系。央行在动用公共资金对有问题银行､券商提供救助时，在以其他机构为接管主体或重组主体的情况下，央行对造成有问题金融机构的投资者和管理人员施加影响的手段不多。在央行投入救助资金而机构最终被迫关闭的情况下，因为有时司法介入不及时､采取的措施不当或对违规经营者罪责追究过轻等情况，致使违规经营造成的损失和其责任人员承担的责任严重不对称，其示范效应形成了较高的道德风险，并削弱了救助机制的作用效果。此外，金融监管职能分离后，依照现有的紧急再贷款管理制度，央行很难直接追究违规使用救助资金的有关高管人员的责任，对违规操作者的惩戒作用有限。
　　(四)救助的合作机制有待进一步健全
　　虽然在总行层面，央行建立了“一行三会”联席会议制度，构筑了央行与三大金融监管机构沟通交流的平台，但这种非正式的制度安排在央行的分支机构层面尚未充分发挥其作用，尤其是金融监管信息共享机制不完善，很难确保央行分支机构获取金融监管信息的时效性和全面性。面对金融的全球化､衍生工具的普遍使用对银行流动性带来的影响以及国际资本流动的增加，金融监管信息交流共享机制的不健全，使得对最后贷款人制度的需求的评估更为困难和更为复杂，有可能成为最后贷款手段失灵的诱因。此外，被救助的金融机构大多数隶属于地方政府部门，在金融机构出现经营危机时，有些地方政府往往以财力不足为由向中央银行借款并久欠不还，使金融风险由地方向中央转移，挤压了央行最后贷款人的操作空间。再者，在救助过程中，央行与金融监管部门的协作机制仍有待改进。在金融机构发生支付性困难时，央行和金融监管部门缺乏必要的交流平台，在实施对金融机构救助的分工与协作上也缺少具体的制度安排。
　　四､完善我国央行最后贷款人救助机制的策略
　　我国央行救助机制的完善应统筹考虑完善相关法律法规､建立对有问题金融机构的诊断反应机制等内容，同时应兼顾救助机制的市场化方向。
　　(一)建立和健全央行最后贷款人救助的法律制度
　　应参照国际上成熟的做法，由全国人大常委会制定专门的最后贷款人救助的法律。为确保国家资金的安全，须明确规定央行必须作为救助行动协调各方的主协调方(以政府为出资主体的情况除外)。制定清晰的最后贷款标准。在对失败金融机构与可挽救机构进行区分的基础上，对可挽救的机构可通过注入流动性支持或出售给第三方等方式进行重组，对缺乏有效资产价值与合理经营规划的失败机构，则应当立即实施接管或依法予以撤销(关闭)。
　　(二)建立有问题金融机构诊断和快速反应机制
　　一是央行要高度关注宏观经济政策和宏观经济金融趋势。不仅须关注总体价格水平，而且要注意资产价格水平，并基于对经济形势的综合判断做出正确的政策决定。二是央行应尽快建立健全金融风险监测评估体系，以及时全面准确地计量金融系统和单个金融机构的风险状况，发挥金融风险预测､预警功能。三是在风险评估基础上，建立对高风险金融机构的风险提示机制。央行在对风险金融机构进行提示时，可抄送政府和监管部门，以引起多方共同关注金融机构的经营情况和风险状况。四是可考虑引入一种类似于美国金融监管当局所采用的快速纠正行动机制。央行应协调金融监管当局根据资本比率来对金融机构采取纠正措施。资本充足率越低，则纠正行动越严格。快速纠正机制的实施有助于央行在早期就重视金融机构的问题，并且降低处置问题的成本和对市场的不良影响。
　　(三)兼并､重组应成为央行救助和处置有问题金融机构的主要形式
　　央行在有问题金融机构兼并重组过程中的角色，应由主导逐步转为引导，由直接参与重组转变为间接影响，由直接的注资转变为通过劝告､提供担保､信誉支持等手段促成市场机构提供救助资金或参与重组。[10]对于重组资本的引进，除了引进国有投资机构和大型国有企业､外资机构参与有问题金融机构的救助重组外，央行还可考虑引进支撑我国经济高速增长的民营机构参与到我国有问题金融机构的重组中来，以实现被重组机构资本结构的多元化和社会化。通过引进多种资金参与有问题金融机构的重组，有利于改善机构的治理机制和经营机制的转换，硬化财务约束，实现央行救助的真正目的。
　　(四)救助成本分担的社会化
　　从国际经验看，我国在完善中央银行最后贷款人职责时，还应研究和建立其他类型的流动性危机防范化解机制，包括:一是建立各级金融稳定专项基金，财政提供资金支持；二是由中央银行牵头，各金融机构联合注资；三是由各有问题金融机构自己承担部分责任，中央银行适当参与救助；四是尽快出台存款保险条例，加快建立存款保险制度。
　　(五)进一步健全救助过程中的责任追究机制
　　在完善最后贷款人相关法律制度的同时，应尽快修订《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》中的罚则规定，增加行政处罚条款，并加大对相关责任人的处罚力度，使中央银行能够主动维护救助资金的安全，提高救助资金的使用效率。行政处罚的对象包括:一是违规使用救助资金的机构及其责任人；二是在救助过程中，有问题金融机构中不合作､不作为的责任人；三是被救助的有问题金融机构有违规行为的投资者和管理人员。同时，应在相关的监管管理办法中尽快增加对造成有问题金融机构的投资者和管理人员的罚则条款，对那些造成最后贷款损失的金融机构的股东，必须取消其出资､参股其他任何金融机构的资格，对于经营者，则取消其金融从业资格并禁止其终生从事金融业。司法部门应以最快的时间办理央行移送的被救助机构涉嫌违法犯罪人员案件，依法惩处犯罪分子。
　　(六)改进最后贷款人救助合作机制
　　一是建立自上而下的包括央行､金融监管部门和财政部门等多方的信息交流共享机制，确保央行能够掌握行使最后贷款人职能时充分的金融监管信息。二是财政部应协调各省归还央行专项借款资金，督促地方财政部门建立区域金融稳定专项基金，承担起救助地方性金融机构时财政资金运用的责任。在采取重大的金融稳定行动时，央行还应告知财政部门并征询其意见。三是明确央行和监管部门在有问题金融机构救助过程中的分工和协作，避免职能重叠和交叉。
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