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论公民文化发展的权益保障

　　国际上最早肯定发展权原则并首次将文化权纳入人权范畴的是1948的联合国《世界人权宣言》以及1969年的《社会进步和发展宣言》，发展权概念直到1986年联合国《发展权宣言》得到了充分而明确的确立，构成当代国际社会中第三代人权的重要内容。我国政府于1997年正式签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，并于2001年获得全国人大常委会批准，表明党和政府重视对公民权利国际标准的认定，注重保障公民的生存权、发展权、政治权和文化权。《国民经济和社会发展十二五规划纲要》将提高全民族思想道德素质、科学文化素质和健康素质，加快文化事业发展作为重要目标，并提出要“全面持续有效地提高全民族文明素质，为现代化建设提供有力的思想保证、精神动力和智力支持”。
　　文化既是凝聚人心的精神纽带，又直接关系民生幸福。我们党历来高度重视运用文化引领前进方向、凝聚奋斗力量，团结带领全国各族人民不断以思想文化新觉醒、理论创造新成果、文化建设新成就推动党和人民事业向前发展，文化工作在革命、建设、改革各个历史时期都发挥了不可替代的重大作用。图书馆、文化馆、美术馆、博物馆等公共文化服务机构向社会公众提供普遍、平等的公共服务。强调文化需求也是民生需求，就是要从维护公民的基本文化权益出发，着力构建公共文化服务体系。让文化发展成果最大程度地惠及人民群众，让人民享有健康丰富的精神文化生活，是文化强国建设的基本着眼点和落脚点，也是全面建成小康社会的重要内容。
　　所有领域的发展归根结底都是以人的发展为最终指向的。人的现代化是社会现代化的动力和目的，没有人的现代化，就不可能真正实现社会的现代化。美国人类学家刘易斯认为，穷人之所以贫困和其所拥有的“贫困文化”有关。人要获得经济、政治、文化利益，越来越依靠人的内在发展和全面提高。只有不断提高自身素质和全面发展，才能增强在社会中的竞争力和可持续发展的后劲，进而获得更多的政治、经济、文化利益。根据联合国衡量人类发展指数的有关指标“人的现代化”至少包括了如下三个方面的基本含义:身心的健康;知识与能力;支持达到上述两项的经济能力。可见，文化素质是人的现代化的重要指标。从以往衡量国民文化素质多注重成人识字率、中学普及率、劳动力平均受教育程度等，到评价文化贫困的现代指标体系包括学习型组织普及率、功能性文盲率、研究与开发支出率、继续教育培训率、知识创新率、技术成果转化率、文化产业发展率、国际文化市场占有率等。就我国而言，地区间发达程度的差异也直接影响着HDI的高低。
　　公民文化发展权益保障的现状分析
　　近十年是我国经济持续发展、民主不断健全、文化日益繁荣、社会保持稳定的时期，是着力保障和改善民生、人民得到实惠更多的时期。目前，我国社会已进入文化消费的快速增长期，人们的精神文化需求日益旺盛，追求自我文化表达、参与自主文化创造活动的愿望更加强烈，实现和维护自身文化权益的意识更加高涨。
　　1．“十一五”以来文化事业费总量持续快速增长。文化事业费集中体现了各级政府对文化事业的资金投入，是反映文化事业发展的核心指标。我国文化事业费是指各级文化行政主管部门和各文化企业事业单位在报告期内实际收到的本级财政拨款或财政补贴持续快速增长。“十一五”以来，我国文化事业费逐年增加，增长速度保持在18%以上的较高水平，全国文化事业费总额达到了1220．43亿元，文化事业费投入结构也得到了一定程度优化。针对基层文化建设比较薄弱的现象，按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》的要求，文化投入坚持重心下移、面向基层、面向群众的方针，不断加大基层文化投入，保障文化民生，基层文化事业费比重逐年提高。同时，国家高度重视西部欠发达地区文化事业的发展，按照西部大开发总体要求，文化事业费投入资金持续向西部欠发达地区倾斜，确保西部地区文化事业发展。按照艺术表演团体、公共图书馆、群众文化机构和其他单位四个方面的行业投向，国家对群众文化机构的投入明显加大。
　　2．公共文化服务体系建设对于满足公民日常文化需求发挥着基础性作用。我国的文化体制区分为公益性的文化事业单位和经营性的文化企业。公共文化服务体系属于前者，内容上包括县级图书馆和文化馆、乡镇综合性文化站、村文化室三级网络，包括文化信息资源共享工程、民族民间文化保护工程、电影放映2131”工程、文化“三送”工程。近年来，许多城市明确提出建立“文化强市”的目标，并纳入经济社会发展规划和科学发展考评体系，公共文化服务体系建设呈现出整体推进、重点突破、快速发展的良好势头，公民文化权益受到前所未有的关注。初步建成了国家、省、市、县、乡、、村六级覆盖城乡的公共文化服务网络，实施了一大批惠民文化工程，广播电视村村通已覆盖全部通电行政村和20户以上自然村，文化信息资源共享工程已建成83万个服务点、覆盖90%的行政村，农家书屋已建成40万家、覆盖50%的行政村，实现乡乡有综合文化站，一村一月放映一场电影的公益服务目标，全国已有1743家公共博物馆、纪念馆、爱国主义教育示范基地向社会免费开放，实施国家舞台艺术精品工程、国家重大历史题材美术创作工程。2011年，文化部、财政部联合印发《文化部财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆免费开放工作的意见》，部署了全国公共图书馆、文化馆、美术馆免费开放工作。这是党中央国务院保障广大人民群众基本文化权益、推进公共文化服务体系建设的重大举措。
　　3．提供符合本地区群众需求、地区特色的优秀产品和服务。我国多地充分发挥在区域文化发展中的骨干作用，加强公共文化产品的生产，创作和提供符合本地区群众需求、体现本地区特色的优秀产品和服务，组织开展多种形式的文化活动，丰富服务内容，拓展服务领域，满足群众多样化的文化需求。如作为第一批国家公共文化服务体系示范区创建城市的苏州、嘉兴覆盖城乡的文化资源共建共享的经验，杭州利用“群文网”优化面向全市的群文资源配送，发挥了城市在区域的枢纽作用，使其成为地区公共文化服务规划和政策的指导中心、产品和服务供给中心、资源和要素优化配置中心、人才培育和队伍建设中心，全面提升区域内公民文化发展权益的保障水平。
　　与此同时，我国公民文化发展权益保障的现状离文化强国的要求还存在很大差距。
　　1．文化事业地区发展极不平衡。我国幅员辽阔，东、中、西部不同地区经济社会的发展水平和公共文化服务体系建设的水平差异很大。文化资源分配不平衡直间接影响着文化权益的实现，其保障程度与经济社会发展情况呈较显著的正相关性。总的趋势是东部比中西部实现程度高。东部地区人均文化事业费较高主要是由于其自身经济水平较高，财力相对比较雄厚;部分西部地区人均文化事业费用较高主要是由于中央财政转移支付较多。
　　2．文化事业费占财政支出的比重明显偏低。一些地方政府官员认为文化设施不能带来经济效益，“锣鼓响不响，庄稼照样长”，把文化工作当作“软任务”，直接导致文化工作从硬件到软件建设的滞后;一些街道的文化站只剩下了一块牌子，或者“只管建，不管服务”，使得公共文化设施形同虚设，这些无疑都损害了公民的文化权益。“十一五”以来，尽管文化事业费总量呈现不断攀升的趋势，但文化事业费占国家财政总支出的比重却基本维持在0．39%至0．41%之间。从历史数据看，“八五”时期达到0．50%，“九五”时期大幅回落到0．45%，“十五”时期又进一步大幅回落到0．39%。“十一五”以来，文化事业费年均增长速度明显落后其他社会事业费，文化与其他社会事业的差距被迅速拉大。
　　文化事业费明显不足，一方面是由于我国经济社会发展基础不同，文化建设长期以来底子薄、欠账多;另一方面是由于一些基层地方党委政府仍然没有真正树立科学的发展观和政绩观，对文化建设特别是公共文化服务体系建设重视不够，缺乏文化自觉。
　　2．社区文化产品的供给严重不足。由于当前我国城乡公共文化产品供给的主体是政府，因此政府能否提供充足的资金支持是决定公共文化产品供给状况的关键性因素。现状表明，文化事业经费投入不足，尚未建立比较完善的基层公共文化服务运行经费保障机制，城乡差距和区域差距较大。［1］社区文化产品太少，公益性的文化阵地少，方便实用的文化服务也少。据《半月谈》杂志社调查公布的数据显示，2011年我国有超过60%的城乡居民每年用于书报杂志、电影文艺演出等文化休闲方面的消费支出不足600元，从总体上看只达到发达国家文化消费支出的三分之一左右，居民文化消费存在巨大潜力亟待释放。分析制约居民文化消费难以有效释放的原因，一方面是文化产品和服务存在供需不平衡的结构性矛盾，城乡差别较大，特别是农村地区文化生活贫乏的现象十分突出，难以完全满足多样化的文化消费需要。文化公共产品供给的决策程序是“自上而下”的，即供给的形式在很大程度上主要取决于上级的“偏好”，缺乏群众自身文化需求的表达机制。
　　3．城乡文化权益保障的程度差异较大。我国文化建设普遍存在“重城市、轻农村”的现象，农村文化经费投入严重不足，文化基础设施建设还存在着标准低、欠账多等问题。城乡文化发展很不平衡，如2009年的城市文化投入占全国文化事业费的70．6%，农村仅占29．4%，城市比农村高41．2个百分点;城市人均文化事业费达到了33．27元，而农村人均文化投入只有12．1元。农民喜闻乐见的大量传统而又健康的活动因为经费的缺乏而难以开展起来，许多村民沉迷于打牌、麻将、赌博。加之在信息时代，乡镇文化站从业人员业务素质普遍偏低，缺乏公共文化服务的有效手段，其公益性方向在操作层面上难以长期坚持。个别农村地区，不仅财政供给水平较低，而且公共文化服务基础设施也尤为薄弱。尽管随着新农村战略的深入，这种被动局面有了一定的好转，但就制度保障而言依然没有取得实质性的突破，在农村谈保障农民的基本文化权益仍然停留在口号宣传阶段。特别是农民工群体，他们由于受教育程度普遍不高、收入偏低、生存压力大等因素，呈现出文化权利意识淡薄、文化消费能力不足、文化生活比较匮乏等特点，难以有效满足农民工基本文化需求。
　　4．公民文化发展权益的立法保障相对滞后。总体来看，我国的文化立法仍处于初级阶段，已经制定的文化法律法规、规章和规范性文件在数量和层次上还不能满足我国文化建设快速发展的需要，也无法满足人民日益增长的文化需要。以文化管理方面的居多，公共文化事务和规范文化行为方面的法律法规十分欠缺，存在许多立法空白和盲点。还没有制定和颁布一部真正意义上的文化法典，一些与公民文化权益密切相关、必不可少的文化基本法律如公共图书馆法、电影法、广播电视法、乡镇综合文化站管理办法等仍停留在行政法规或部门规章等较低的立法层次上，一些行之有效的政策还未以法律法规的形式加以确定。特别是文化法规只偏重于管理、规范、限制、义务和处罚内容的设定，没有与时俱进地体现发展、促进、保障、权利和服务等内容，而享有地方立法权的省市亦没有填补空白的作为。
　　公民文化发展权益保障的路径分析
　　新世纪新阶段，中央关于深化文化体制改革的决定、国家“十二五”文化发展规划相继发布实施以及十八大提出的扎实推进社会主义文化强国建设的要求，都把文化建设摆到了更加突出的位置，只有维护好和保障好公民的文化发展权益，提高公民的综合素质，当代中国全面建成小康社会的目标才能顺利实现。
　　1．政策上要更加关注特定群体的文化权益。教育是人类脱离野蛮无知的途径，只有具有了一定的文化水准，才可能享受阅读与欣赏图书、报刊、电视、电影、互联网等传统与现代的文化读物和产品。十八大报告中“积极推动农民工子女平等接受教育”，较之十七大报告的表述“保障经济困难家庭进城务工人员子女平等接受义务教育”，“义务”二字的消失，意味着从学前教育和高中阶段乃至高等教育阶段的大门都要向农民工子女平等敞开，体现出一个国家的公平正义与该国对弱势群体的关爱程度呈正相关。对处于社会底层的弱势群体，以及有被“社会排斥”倾向的农民工、残疾人、缺乏技能的年轻人、失业人群、受家庭问题困扰等人群，我国的文化政策应给予他们更多的关注，为他们提供更多适合的文化产品和服务，给他们更多参与文化活动的机会。只有切实保障公民的文化权益，特别是弱势群体、落后地区及广大农民的文化权益，满足他们的文化需求，才能实现社会公正，促进社会和谐。
　　2．体系上要健全公平正义的公共文化服务环境。目前公益性文化设施发展不足和公共文化服务水平不高的情况同时存在，从长远来看，提高公共文化服务水平更为关键，因为公益性文化事业是保障公民文化权益的主要途径。在继续推进乡镇“六个一工程”①的同时，大力推进农村文化站分站建设及其设施建设;在推进社区“六个有工程”②的进程中，高度重视发挥社区文化建设的作用。盘活存量，整合资源，提高现有公共文化服务设施的利用率，努力做到全方位、全天候面向社会开放;在不影响正常办公的情况下，各党政机关所属文化设施要定时、定期面向社会开放;建议进一步明确国家、市属单位的文化、教育、体育场馆等公共服务设施对社会开放的责任;积极支持经营性文化场所参与到公共文化服务中来，充分发挥社会力量在公共文化服务中的作用;实现城乡在文化政策上的一致、在文化资源上的互补、在文化权利上的平等、在文化发展上的互动营造公平正义的文化环境，推动公民文化权益的可持续发展。
　　3．立法上要加快文化权利保护方面的法律法规出台进程。就我国文化发展的需要来说，文化立法应当包括文化基础立法、文化事业立法、文化产业立法和文化权利立法。文化立法应侧重于保护公民的文化权利，合理界定文化管理部门的职能职责和管理权限，包括公民文化权利的基本内容、公民文化权利保护的基本原则、国家机关在公民文化权利保护方面的职责以及履行职责的程序等，为公民文化权利的实现提供良好的制度平台。当前需要抓紧制定的文化权利保护方面的法律法规主要应包括特定群体文化权利保障法、文艺创作权利保障法等。
　　4．落实上要不断提高为民谋文化福祉的国家责任、公民自身文化权益意识的增强和文化工作者的自觉担当。让人民享有健康丰富的精神文化生活，第一，要靠国家的投入。根据十八大精神，加快推进重点文化惠民工程，加大对基层群众文化建设的帮扶力度，继续推动公共文化服务设施向社会免费开放。不断创新文化的传播方式，切实增强传播能力。要在以书籍、杂志、电视栏目、宣传栏、文化公园等传统传播手段基础上，更加注重宣传的实效性、双向性，强调互动，增加沟通。要加强文化作品的整合与包装，加强文化的产品化和品牌化建设，通过系列化、系统化的传播过程，进一步增强文化的感染力、凝聚力和向心力;第二，要靠公民自身自觉提高行使文化权益的意识，积极享受精神文明的成果，参与文化活动和文化事务的管理，开展文化创造，从而促进政府加强文化建设和对公民文化权益的保障;第三，要靠广大文化教育界工作者重视社会道德文化的关注度，创作生产出更多无愧于历史、无愧于时代、无愧于人民的优秀作品。论公民文化发展的权益保障