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教育系统利用外资的回顾与展望

　　[摘 要] 本文全面回顾了教育系统利用世界银行贷款和日本开发援助贷款的情况，分析了新时期教育系统利用国际金融组织和外国政府贷款面临的挑战，探讨了新时期教育系统利用外资的必要性与可行性，并对新时期教育系统利用外资提出了政策建议。
[关键词] 教育 利用外资 回顾 展望
一、教育系统利用外资的回顾
国际投资作为国际间的一种资本流动，一般分为直接投资和间接投资两种。国际直接投资(FDI)，从投资国的角度，是指本国的投资者将生产要素如资金、技术、原材料和零部件、管理经验等，投放到东道国，从事生产经营活动的经济行为。从东道国角度，则是吸引外国投资者到本国投资建厂。目前在我国主要有中外合资、合作，国外独资企业等形式。而国际间接投资则主要指一国的投资者或机构，通过资金市场购买外国企业股票、债券或通过银行发放贷款，依靠股息、债券利益或银行利息作为回报的投资。作为东道国来说，则是借外债。笔者认为，教育系统利用外资也包括两个方面，即直接利用外资和间接利用外资。教育系统直接利用外资的主要形式为中外合作办学，教育系统间接利用外资，主要是利用国际金融组织和外国政府的优惠贷款。本文主要研究教育系统间接利用外资情况。教育系统利用国际金融组织和外国政府优惠贷款主要为世界银行贷款和日本开发援助贷款，下面分别予以介绍。
教育系统利用世界银行贷款情况
教育系统是最早利用世界银行贷款的项目单位。1980年春天，中国恢复了在世界银行的合法席位，第一个利用世界银行贷款的项目是教育项目。1981年11月，中国政府与世行正式签署第一个大学发展项目的开发信贷和贷款协定，成为中国与世界银行长期友好合作的奠基礼。据不完全统计，继第一个大学发展项目实施至2004年止，我国的世界银行贷款教育项目累计达16个，共吸收资金亿美元，其中世界银行贷款为亿美元，国内各级政府提供的配套资金总计亿元人民币，受益领域遍及高等教育、基础教育、师范教育、职业技术教育、广播电视教育、教材建设等多个方面，受益的高等学校463所，中等职业学校156所，中等师范学校21所，中小学10万余所，教材印刷厂57家教育系统利用日本政府开发援助(ODA)贷款情况
从2002年开始，为缩小中西部地区与沿海地区的差距，推进中西部地区市场化进程，我国政府决定利用日本政府开发援助(ODA)中的有偿资金协助，实施以提高我国中西部地区的高等教育水平、增进中日两国间相互理解为目标的日元贷款人才培养项目。该项目主要是利用日元贷款资金，投资改善学校的硬件设施和软件条件，其中包括修建校舍、购买教学设备和器材，派遣中国的大学教师到日本进修，邀请日本专家来华讲学等，这是我国教育系统利用外国政府优惠贷款的一个比较大的项目。截止到2005年6月底，全国已有19个省、市、自治区的170所大学列入贷款计划，协议贷款金额88781亿日元。而迄今为止，世界银行向我国提供的近百亿美元的无息贷款主要用于农业、扶贫、教育、卫生和环保等社会发展领域。无息贷款中止后，中国教育继续使用世界银行资金的能力受到严重制约。
2.利率和汇率的变化，使融资风险加大。世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织目前均实行浮动利率，而目前美元处于持续加息的周期，美元利率的上升使教育系统融资风险加大。另外，美元对日元、人民币汇率的变化，也使项目的执行更困难，也加大了融资的风险。
3.融资渠道减少，融资能力受到制约。日本政府决定从2005年度起，分阶段削减在对华政府开发援助中占大部分的日元贷款，到2008年为止，原则上终止新的日元贷款项目。由于日元贷款是教育系统利用外资的一个重要渠道，日本政府正式停止向中国发放日元贷款后，中国教育继续利用外资的能力将进一步受到制约。
4.面临国内银行的贷款压力。由于外资贷款项目论证周期长、手续繁琐、某些管理制度不适合中国国情、部分外方项目官员官僚主义严重，隐形成本高，随着无息贷款的取消，外资贷款的吸引力减弱，而对于像高等学校这类资金需求量较大，且还本付息能力陵强的单位，越来越受到国内银行的青睐，并且国内混行已成为高校贷款的主要来源。
5.项目单位还贷意识差，使主管部门争取项目的积极性下降。虽然外资贷款属主权外债，最终还本付息的责任在中国财政部。但随着管理的规范，财政部门将还本付息的责任层层分解，如果下级财政部门或主管单位所属的项目学校不能还本付息，则上级财政部门将扣减下级财政部门或主管单位的预算用于还款。由于有些项目实施时未明确项目单位还本付息的责任，加之还本付息的期限长，因而导致即使具有还本付息能力的项目单位也普遍存在还本付息的责任不力，影响了主管部门争取项目的积极性。
6.项目管理人才缺乏，管理不规范，部分项目的效益不高。国外贷款实行的是项目管理，并且在许多方面如招标采购、提款报帐等方面与中国的管理方式不同，需要重新学习与适应，而目前我国缺乏熟悉外资项目管理的人才，教育系统情况更加严重。另外，在项目的管理程序上重中间，轻两头，即只重视中间的采购和提款报帐，而对前期的可行性研究和项目关闭后的后续管理缺乏应有的重视。由于不重视可行性研究导致一些采购内容的变更，不重视项目的后续管理导致今后还本付息的困难，这些都增加了管理的难度和成本，同时也影响了项目实施的效益。

三、新时期教育系统利用外资的必要性和可行性
1.教育投入不足仍将是制约我国教育发展的重要因素，利用外资仍然是多渠道筹措教育经费的重要渠道。近年来，虽然政府不断加大对教育的投入，教育投入持续增长，但远未达到国家对教育投入“两个比例三个增长”的法定要求，教育投入不足的矛盾仍十分突出。教育属于社会公益事业，从公共教育财政理论的观点看，政府财政投入应为教育投入的主渠道，但长期以来，教育财政投入不足一直是困扰教育改革与发展的难题。从反映政府对教育投入努力程度的两个重要指标即国家财政性教育经费占GDP的比例和财政支出中教育经费所占的比例来看，结果都不尽如人意。1993年和1994年国家颁布的《中国教育改革与发展纲要》及实施意见提出“20世纪末国家财政性教育经费占国民生产总值的比例应达到4％”；根据财政部的有关文件，省、市、县各级预算内教育经费占财政支出比例应达到20％以上。但从对教育经费实施监测来看，这两项指标均未达到要求，见表3。
资料来源：教育部、国家统计局、财政部关于全国教育经费执行情况统计公告(1998-2004)。
在当前教育经费严重不足特别是财政预算资金严重不足的情况下，对于从本质上说属于财政转移支付的外资贷款仍然是多渠道筹措教育经费的重要渠道。
2.外资贷款和国内银行贷款相比仍具有较大的优势。国际金融组织和外国政府贷款与国内银行贷款相比，目前从贷款条件相比较，在贷款利率上已没有多少优势，但是由于外资贷款的期限一般大于20年，与国内银行贷款相比在贷款期限上仍有较大的优势；从贷款风险比较，外资贷款与内资贷款均有利率风险，但由于外资利率浮动的幅度较大，外资贷款的利率风险要大于内资贷款的利率风险。但是从汇率的角度分析，由于当前人民币升值的趋势和空间很大，今后还本付息时，外资贷款项目可以相对少还人民币，因而外资贷款有汇率的收益，但内资贷款没有。笔者认为，目前外资贷款与国内贷款相比最大的优势是外资贷款具有“溢出”效应，即外资贷款能带来“打包的资本、管理技术和生产技术”。如我国利用世行借款在引进国际发展经验，推动我国制度创新、技术创新等方面发挥了明显作用。通过世行贷款引进的竞争性招标机制、工程师管理制度、业主负责制已成为我国重大工程项目的标准作法。通过世行项目引进的供水、污水收费制度已在全国推行，为我国水资源的可持续管理提供了基础。同时，世行的资金回补制原则已经体现在国内公益投资的财务管理之中。这也是为什么我国在目前资金和外汇缺口不断缩小的情况下，我国政府仍坚定不移地实行积极有效利用外资政策的重要原因。
3.利用外资具有良好的经济效益和社会效益。在世界银行业务评价局2004年对中国所做的《国别援助评价报告》中指出“在世界银行的借款大国中，中国项目的绩效是最好的”。而如果说中国是世界银行借款国中项目执行结果最好的国家，那么教育项目则是我国世界银行贷款项目中执行质量最高的。从已经实施的世界银行贷款教育项目来看，利用外资极大地改善了项目学校的办学条件，提高了教育质量，促进了受益地区经济的发展。同时，通过国内外人员的培训和交流，提高了项目受益地区人员的素质。另外，引进先进的管理经验和技术，提高了各级教育管理人员的管理水平，带来了项目受益地区人们观念的变化和更新。对于贫困地区贷款项目来说，它还缩小了与发达地区的差距从而使社会公平性得到增强。
4.“软化”贷款条件和争取优惠贷款仍有可能。在世界银行取消对中国的“软贷款”后，为了给社会发展和扶贫等项目提供优惠资金，中国政府和世界银行积极争取第三方捐赠来“软化”贷款条件。如英国国际发展部赠款和国际复兴开发银行贷款的混和融资。这一方式从本质上说，是由世界银行通过一个信托基金管理英国国际发展部的赠款，在项目执行过程中按一定间隔用该赠款来提前偿还一定比例的国际复兴开发银行贷款。如教育部正在实施的世界银行贷款西部地区基础教育项目，就是利用英国国际发展部提供的3440万美元的赠款，用来“软化”贷款条件的；又如在世界银行贷款结核病控制项目中，英国国际发展部提供的3700万美元赠款将用于在项目执行的7年内每隔6个月提前偿还已支付世行贷款余额的36％，这实际上是将中国的负债从亿美元的贷款总额降低到6700万美元，上述商定指标意味着，在满足假设条件的情况下，对中国的净财务影响相当于一笔年利率约为2％的亿美元的贷款。财政部保证以2％的年利率转贷给16个项目省。
另外，虽然世界银行停止了对中国的无息贷款，但仍有一些国际金融组织或外国政府给中国提供优惠贷款，如北欧投资银行及法国、德国、瑞士、挪威、丹麦、以色列等国家。
四、新时期教育系统利用外资的政策建议
1.提高认识，进一步增强积极主动利用外资的意识。利用国际金融组织贷款和外国政府贷款是引进外资的重要渠道之一，也是对外开放工作的重要组成部分。胡锦涛主席指示，中国要坚定不移地推进改革开放，重视同国际金融机构的合作，并明确要求拓宽与国际金融机构的贷款合作范围，从目前的基础设施为主扩大到农业、公共卫生、文化教育和环保等领域。教育系统利用国外资金，既是教育系统对外合作与交流的重要组成部分，又是多渠道筹措教育经费，缓解当前教育经费不足的有力措施，教育系统仍然要采取有力措施积极主动有效地利用外资。
2.积极争取第三方捐赠或财政贴息，“软化”贷款条件。对于教育系统等社会发展领域，一方面由于其还本付息的能力较弱，另一方面是公共财政重点支持的领域，为了有效地利用外资，“软化”贷款条件显得十分重要。笔者认为，目前“软化”贷款条件主要有两个途径：一是争取第三方捐赠。如英国国际发展部赠款和国际复兴开发银行贷款的混和融资；世行与欧盟在亚洲第一个正式合作的天然林管理项目；澳大利亚国际发展署在中国西部的一个贫困省份资助的世行全球发展学习网络中心等。“软化”贷款条件的另一个途径是实施政府财政贴息。教育系统是公共财政支持的重点领域，虽然从国家层面上说财政贴息并没有“软化”贷款条件，但是对教育系统来说，体现了国家对教育的倾斜政策，体现了国家对教育的支持，特别是对那些需要自己还本付息的项目学校来说，贴息的意义是非常大的。
3.采取有力措施，适度扩大引资规模，优化贷款结构。国外贷款具有还款期限长、资金到位率高、具有“溢出”效应等特点，我们要采取有力措施，适度扩大贷款规模。同时，要根据我国高等教育、职业教育、基础教育的需求，优化贷款结构。义务教育由于项目学校没有还本付息能力，还本付息的责任在县市区财政，因此主要是争取国外的长期低息贷款、赠款。而高等学校和生源好的职业学校，由于资金需要量大，又具有较强的还款能力，在注重质量和效益的前提下，贷款规模可更大一些，贷款条件可放宽些。
4.要把引进资金与引进人才、引进技术、引进管理结合起来。在80年代和90年代初期，世行贷款对中国一些基础设施的建设，曾经起到了重要的作用，但对于象中国这样的大国来说，世行的贷款规模是微不足道的，资金转移就其本身而言从来都不视为世行援助战略的主要工具或者主要目标。而世界银行在2006-2010年对华“援助战略”中，把通过贷款和分析咨询活动传播知识和新观点放到了越来越重要的位置。我国在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中也明确提出“重点通过利用外资引进国外先进技术、管理经验和高素质人才”。我国目前教育系统正在实施的日元贷款人才培养项目高等教育子项目，包括兴建教学楼、实验楼、图书馆等土建设施，也包括采购教学、科研、实验仪器设备，还包括选派教师到日本进修培训和聘请日本专家到项目学校讲学等三个方面。其中土建工程的招标采购要求采用国际上通行的工程量清单报价、经评审的最低价中标的方法，这些是工程招标的国际惯例，但在我国刚开始实行；另外，仪器设备的招标采购是采用国际竞争性招标，从招标文件的制做，到开标、评标，到签订供货合同，到货到验收付款，都是按照国际贸易的规则与国际接轨的。资金的流转方式也与国内贷款不同，它不是将资金直接拨入到申请贷款的学校帐上，而是根据工程进度，采取提款报帐的方式，将资金直接拨入土建工程的施工方和仪器设备采购的提供方。因此，在外资项目的实施过程中，我们不但要按贷款协议的规定将贷款额度用完，同时也要学习国外先进的技术、先进的管理理念、管理模式，将引进资金、引进人才、引进技术、引进管理结合起来。
5.采取有效措施，规避利率和汇率风险。与以前，的“软贷款”只有汇率风险不同，今后的“硬贷款”除有汇率风险外还有利率风险。为了规避利率和汇率风险，可采取以下一些措施：一是增强风险意识，建立教育系统外资贷款风险预警机制。教育系统可建立专门的组织机构，利用一定的监管工具做媒介，采用科学的方法对反映项目实施全过程的有关数据资料进行分析，获得风险警示信号，促使决策者采取适当措施把风险控制在萌芽状态。二是利用一些金融工具将利率和汇率风险减少到最低程度。如为了减少利率风险，在签订合同前可通过在固定利率和浮动利率之间选择自己有利的利率方式，另外为了避免利率波动的风险，借款人可以在浮动利率的贷款协议中增订特别条款，设定尸个利率上限或利率下限。当市场利率高于利率上限时，以利率上限作为借款利率；当市场利率低于利率下限时，则以利率下限作为借款利率，这样就可把利率的波动限制在一定的范围内，从而起到控制利率风险的作用。在签订贷款合同后，也可通过利率期权、利率互换等金融工具来规避利率风险。
要减少汇率风险，从国家的宏观层面上来说，主要是调整对外借款的币种结构，主要通货应有一定的比例，避免某一币种过于集中。多币种可以起到互相抵消汇率变化的作用，而从项目学校的微观层面来说，要从外资贷款的“借”、“用”、“还”三个环节采用不同的风险管理方法，在“借”环节可以采取选择有利的货币形式、在合同中加列保值条款等方法；“用”环节的风险管理可以通过远期外汇交易、外汇期权等金融工具来规避风险，“还”环节的风险管理可以通过超远期外汇买卖、货币互换等金融工具来减少风险。
6.增强还贷意识，依法落实还款责任。国外贷款是主权外债，不可能豁免，必须偿还。项目主管部门和项目单位要坚决纠正“只借不还”、“重贷轻还”的思想意识。要按照贷款协议和转贷协议的要求，明确还款责任，制定还款计划，落实还款资金来源。只有明确了还款责任，并按时还本付息，才能实现外资项目的可持续发展。
7.加强管理，确保项目顺利实施。外资项目管理包括前期管理、中期管理和后续管理三个阶段，各有侧重，不可偏废。前期管理主要包括制订可行性研究报告，接受可行性研究评估，签订贷款协议，一般需要2年左右的时间。外方特别注重可研报告，可研报告中的采购清单一经确定，在实施中一般不允许更改，如要更改，则手续繁琐，审批时间长，因此在前期管理阶段要特别重视可研报告的论证；中期管理阶段主要是规范招标采购，提高采购质量，招标采购阶段从制定分包方案、制作招标文件、发布招标公告、开标评标到签订合同，一般需要1年半左右的时间，中期管理要注意的是必须严格按照国外贷款机构对招标采购的程序和规定进行招标采购；后续管理阶段主要包括提款报帐，验收审计等，也需要1年半左右的时间，由于国外贷款与国内贷款的支付方式不同，因此，根据工程进度，制做合格的票据对于及时准确提款尤为重要。一般来说，外资贷款从签订协议到完成贷款支付为5年时间，项目关闭后，进入还本付息阶段，由于教育系统外资贷款项目还本付息的年限一般都在20年以上。因此，项目债务的分割，还本付息的会计档案、贷款协议、转贷协议等文书档案的保管和规范管理显得特别重要。