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我国财政透明度研究(1)

　　改革开放以来，伴随着计划 经济 向 社会 主义市场经济的转型，伴随着开放型经济的不断 发展 ，我国的财政体制也发生了深刻的变化。
　　在计划经济时期，政府担任生产资料所有者和社会经济生活管理者双重角色，忽视经济杠杆在调节社会生产、流通、分配和消费方面的积极作用。“文革”期间更是把税收看作是压制 企业 和职工积极性、“管、卡、压”的工具。因此，自新 中国 成立到改革开放以前，历次税制改革都以简化税制为特点。1973年税制调整以后，当时我国对国营企业只征收工商税，对集体企业只征收工商税和工商所得税。改革开放以来，税收的调节功能逐渐得到重视。在商品课税方面，我国陆续开征了产品税、增值税、营业税、消费税；在所得课税方面，陆续开征了国营企业所得税、集体企业所得税、城乡工商户所得税、私营企业所得税、个人收入调节税；在财产资源课税方面，我国先后恢复和开征了城市房产税、车船使用税、土地使用税、资源税和盐税；在涉外税收方面，我国陆续开征了外国企业所得税、中外合资经营企业所得税；我国还开征了工资调节税、奖金税、城市维护建设税、建筑税、筵席税等，形成了包括30多个税种、较为完备的税收体系。1993年，我国按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则对工商税制进行改革：建立了以增值税为核心的流转税制；改变按所有制设置税率的做法，统一国内企业所得税；同时统一国内个人所得税，初步建立了适应社会主义市场经济发展的税收制度。
　　同时，在合理划分中央和地方事权的基础上，实行分税制：将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税，将同经济发展直接相关的税种列为共享税，同时提出要充实地方税税种，增加地方税收入。通过发展经济，提高效益，扩大财源，逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。建立中央对地方的税收返还和转移支付制度，以调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区的发展和对老 工业 基地的改造。2002年，所得税改革改变了按照行政隶属关系划分企业所得税的传统做法，将所得税转变成为共享税，实行所得税收入增量分享。中央财政同时承诺，因此增加的收入将全部用于对中西部地区的转移支付。
　　伴随着税制和政府间关系调整的是“两个比重”的调整和优化。在改革开放之前的1978年，财政收入占GDP 的比重为%.此后，伴随着向企业和地方“放权让利”，“两个比重”不断下降。到1993年，财政收入占GDP 的比重下降到%，中央财政收入占财政收入的比重则由1984年的%下降到%.此后，这种趋势逐渐得到扭转，1996年以来，由于加大了税收征管力度等原因，财政收入占GDP 的比重平均每年提高一个百分点。到2002年，这一比重就上升到18%，中央财政收入占财政收入的比重也提高到55%.伴随着“两个比重”的演变，财政支出结构也发生了深刻变化。1978年，经济建设费占财政支出的比重为64%，此后呈逐年下滑趋势。到1996年，就下降到%.扩大内需期间，政府增发的建设性公债直接投入于大江大河治理、国家储备仓库、铁路、公路等 交通 设施，在一定程度上偿还了“两个比重”下降积累下的公共设施建设欠账；部分国债资金通过贷款贴息方式发放，推动了国内产业结构的优化和升级；国家还投入大量资金用于建立城市最低保障线，确保退休职工按时领取退休金，确保下岗职工的基本生活水平；公共财政支出的框架已初步建立了起来。
　　随着市场化改革的不断深入，准财政性活动的范围和规模也大量减少。改革开放之初，由于“放权让利”导致财力不足，我国曾一度推行“拨改贷”政策，明确要求国家专业银行为政府项目提供建设资金。1995年，《中华人民共和国商业银行法》获得通过。该法明确规定，商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。这就明确了商业银行独立开展信贷业务的地位。政策性银行的设立，剥离了专业银行承担的政策性业务，为国有专业银行独立开展商业化经营创造了有利条件。在改革开放初期，作为平衡经济总量工具的信贷计划也是指令性计划。随着市场化改革的不断深入，企业、地方政府、乃至专业银行的投资冲动逐步得到遏制。在不断完善约束机制的同时，信贷规模控制也逐步放松，并最终在1998年正式废止。
　　现行财税体制的内在矛盾
　　同不完善的社会主义市场经济体制相对应，我国的财税体制也是初步的、不完善的。其内在矛盾主要体现在：
　　1.在财政收入筹集方面。1993年的税制改革虽着眼于为企业创造公平的竞争环境，仍保留了内外两套不同的税制。外商直接投资在税收、用地、用工方面享有大量的政策优惠。我国大幅度开放国内市场，激发了外商投资中国的热情。外资大量涌人中国，在带来先进的产品、技术、管理技能和营销理念的同时，也强化了国内竞争。民族资本痛感“超国民待遇”强化了外商的竞争优势，强烈要求取消外资企业所享受的优惠政策。与此同时，伴随着社会主义市场经济的发展，国内矛盾也在不断积累地区差距、城乡差距和收入差距已经成为制约我国经济持续发展的重要因素。但 目前 我国的个人所得税在平抑收入差距，实现社会公平方面的功能发挥得十分有限；遗产税、房屋税没有开征；消费税的科目多年未调整。人多地少、资源相对贫乏是我国的基本国情，应通过开征碳税、完善资源税、完善排污收费制度、鼓励采用资源节约型技术和产品，推动经济增长方式转变，走可持续发展道路。在税收征管方面，普遍存在相关 法律 法规立法层次低、执法自主权偏大、纳税人合法权益受到侵犯的现象。人为调节税收进度、对企业征收“过头税”的现象时有发生，严重 影响 了政府形象。
　　2.在政府间关系方面。从纵向看，1993年的分税制改革，主要侧重于调节中央政府与省级地方政府的关系，对于省级以下各级地方政府职能的界定、收入的来源却没有明确规定。在实际操作中，省、市级政府参照分税制模式处理与下级政府之间的关系，形成了财力层层集中、事权逐级下放，财权与事权严重失衡的局面。据统计，全国县乡财政供养人员占地方财政供养人员的70%，但县乡财力却仅占全国地方财力的40%.越到基层，政府支出的自给能力就越低。据统计，1999年，地本级和县本级政府的自给能力系数分别为和。十四届三中全会曾提出要充实地方税税种，增加地方税收入。由于有效的监督和控制制度一直没有建立起来，开征地方税也就成了纸上谈兵。市政债券、地方债是补充地方财政收入、发展地方公用事业的有效措施，国外也有成功的经验可资借鉴。但由于《预算法》的限制，再加上难以有效控制地方政府的借贷行为，近年来虽然一直有人呼吁应允许发行地方债券，却始终没有成为现实。
　　从横向看，分税制改革在划分增值税分享比例时，过于照顾已有的收入分配格局，使地方政府可以从发展经济中获得大量的税收返还，形成了具有“马太效应”的转移支付分配格局。全国各地的“GDP 崇拜”，“开发区热”、“招商引资热”，乃至为吸引外资而展开的恶性竞争，都可以看到地方政府逐利因素的驱动。一些大城市，甚至也违背社会分工的客观发展 规律 ，不着眼于发展第三产业而大力发展制造业，搞“加工区”、“开发区”。各级地方政府虽然加大了对 教育 、 农村 建设等方面的统筹力度，但因为中央政府对落后省份一般性转移支付的规模偏小，各地居民所享受到的公共服务水平，还是存在很大差距。

　　3.在资金使用方面。财政资金使用存在着大量浪费现象。在项目决策上，缺乏 科学 论证，标准核算不科学，项目选择屡受长官意志干扰；在工程建设方面，存在大量的贪污、浪费、挪用、以次充好现象，建筑工程质量差，技术上难以达到设计要求。“豆腐渣工程”大量存在， 经济 效益更是触目惊心。据国家审计署调查：526个利用国债建设的城市基础设施项目，有136个未按期建成，占25%；已建成的320个城市基础设施项目，有32个没有投入运营，18个长期处于试运营或开开停停的状态，69个运营水平未达到设计能力。一些工程质量甚至存在重大隐患。例如，长江堤防隐蔽工程的部分施工单位买通建设和监理单位，采取各种手段弄虚作假，偷工减料。抽查5个标段发现，虚报水下抛石量万立方米，占监理确认抛石量的%， 目前 部分堤段的枯水平台已经崩塌；抽查11个重点险段发现，水上块石护坡工程不合格的标段达50%以上。对项目建设进行审计、评估和反馈，是改进财政资金使用效益的重要前提条件。但事实上，审计结果难以对被审计单位和当事人员产生强有力的约束。许多 问题 甚至是屡查屡犯，不见改进。即便是在2004年的“审计风暴”中，检察机关进行了密切配合，一些性质极为恶劣的案件被查处。但仍有一些机构对审计机关揭露的问题不是采取虚心接受、积极改正的态度，而是指责审计部门干扰了其正常工作。
　　4.在正式财政收支之外还有大量的准财政活动。如要求商业银行配合人民银行的调控政策，发放政策性贷款；国有 企业 制度缺失导致国有资产流失；以协议出让方式转让商业用地使用权，导致土地收益大量流失；政府低价征用农业用地，通过剥夺农民推进 工业 化和城市化等。以暗含的政府担保或国有资产为前提的这些活动，积累了财政风险，加大了财政脆弱性。
　　障碍与困难
　　1.利益多元化要求政府综合平衡各种矛盾和力量。 发展　社会 主义市场经济打破了公有制一统天下的局面，形成了国家所有、混合所有、集体所有、私人所有和外资所有多种所有制竞争发展的格局，并导致社会阶层出现分化。不仅如此，发展市场经济还拉大了地区差距、城乡差距和收入差距，加剧了社会紧张。因此，下一步完善公共财政体制的改革必须坚持民主决策，综合考虑短期与长期、东部与西部，发达地区与落后地区、强势群体和弱势社会群体、集团利益与公众利益、民族资本与国际资本、国内矛盾与国际发展潮流等多方面因素。强调一方面而忽视另一方面，以一部分人的利益为代价来提高另一部分人的利益，都会加剧社会矛盾和紧张。
　　2.深化财政改革涉及政府自身的深刻变革。财政体制的种种矛盾是政府职能越位、错位和缺位的外在表现。从根本上讲，建立完善财政体制的过程，就是转变政府职能的过程。深化财政体制改革，需要依据 现代 管理 理论 和 科技 成就，优化政府内部运作机制和流程；需要转变观念，由管制社会转向服务社会；需要加强政府与企业、社区、社团乃至公众的沟通与互动；需要改变地方政府财权与事权、责任和权力严重失衡的局面，赋予地方政府更多的自主权。这些改革涉及到广大公职人员的传统观念、约定俗成的潜规则以及公职人员的切身利益，更会遇到庞大利益集团的制约，需要有更多社会力量的加入来推动改革。
　　3.财政改革应适应透明度不断增强的国际化发展趋势。增加透明度，披露更多的财经信息，有助于降低跨国经济活动的风险，是经济全球化发展的内在要求。目前，在国际组织的推动下，已有多项透明度标准获得通过，并成为协调各国行动的重要指南，增加透明度已成为国际发展潮流。以财政透明度为例，在国际货币基金组织推动下，从1998年到2000年三年间，只有20个国家提交了财政透明度报告；而此后三年，新增提交财政透明度报告的国家分别为16个、28个和17个。与此同时，正反两方面的经验教训充分表明，腐败不是发展的润滑剂，而是导致资源配置效率低下和国家陷于贫困泥淖的重要因素。推进民主法制，依法行政，加强监督是提高资源配置效率的内在要求，而增加财政透明度，让公众了解政府做了什么，为什么这样做，以及是如何做的，更是推进民主决策，加强监督、消除腐败的重大战略性举措。
　　4.公民权利意识增强要求实现民主决策。随着社会主义市场经济的发展和人民生活水平的提高，人们的权利意识、参与意识、民主意识不断增强。人们强烈要求政府依法行政，保障纳税人的合法权益。在税种设立、税率设定、税收减免、公共支出决策、公共资金使用等方面行使知情权、发言权和监督权；要求政府高效使用财政资金，避免贪污和浪费；在征收税款方面体现为纳税人服务的要求。通过低价征地，以农民和城市拆迁户为代价，变相筹措工业化和城市化建设资金的做法，更是遭到人们的强烈抵制。近一时期以来，与土地有关的上访案件占上访案件的80%以上，就是有力的例证。
　　四个支柱
　　为了推动各成员国提高财政透明度的工作，国际货币基金组织推出了《财政透明度》手册和财政透明度问卷，为各成员国提供行动指引。正像IMF 所指出的那样，这些“行动指引”并不是要求各成员国必须采纳的“最优做法”，而是可供成员国选择的“良好做法”。按照国际货币基金组织的看法，财政透明度主要包括以下四个支柱：
　　政府作用和责任的澄清。国际货币基金组织认为：澄清政府的作用与职责，主要包括以下两方面内容：界定政府范围和明确财政管理框架。国际货币基金组织为此推荐的最佳做法是：在明确界定政府范围方面：应当明确政府的结构和职能；明确界定各级政府以及行政、立法和司法机关的责任；对于预算和预算外活动，应建立明确的协调和管理机制；对于政府和非政府公共部门，应明确安排其相互关系；政府介人私人部门，应采取公开方式，并奉行非歧视性的规则和程序；在明确财政管理框架方面：对公共资金的任何承诺或支出，都应受到综合的预算 法律 和公开的行政管理规定的约束；税、费应建立在明确的法律基础上，坚持依法征税。同时，应将税法公之于众，使税法通俗易懂，并建立明确的执法规范，限制税收机构的自由裁量权；应确定公务员的行为道德规范，并公之于众。
　　使公众获得信息。信息具有公共物品属性。由于存在“收益外溢”现象，仅靠市场机制的作用，公共信息的有效供给必然低于社会最优水平。因此，需要增加政府在披露财政决策和财政运行信息方面的义务。在这方面，国际货币基金组织推荐的良好做法是：提供有关过去、现在和预测的政府财政活动的充分信息，具体包括：年度预算及其他财政报告应包括中央政府预算和预算外的全部活动，并应公布中央政府合并的财政状况；应提供与年度预算信息可比的前两个财政年度的预算执行结果以及对后两年主要预算总量的预测；预算文件应描述中央或有负债、税收支出、以及准财政活动的性质及其财政重要性；中央政府应发布有关其债务和 金融 资产规模和结构变动的全面信息；如果地方政府规模较大，中央政府还应公布其加总后的财政状况和广义政府合并后的财政状况；应明确政府公布财政信息的义务，具体包括：就及时公布财政信息做出承诺；预先宣布财政信息的发布日程。
　　公开预算过程。预算是最主要的财政政策工具。公开预算的编制、执行和实施结果，是预算透明度的核心内容。国际货币基金组织推荐的良好做法是：在编制预算文件方面：年度预算应包括对财政目标的声明和对财政可持续性的评估；应明确编制预算所奉行的财政规则；应在全面、一致和量化的宏观经济框架内编制和表述年度预算，应向公众提供编制预算所采用的主要假设；应明确表述年度预算所体现的新政策；应当识别并尽可能量化主要的财政风险；在表述预算文件方面：应在总量基础上报告预算数据，区分收入、支出和融资，并根据经济、职能和行政类别对政府支出进行分类；应申明主要预算目标所要达到的政策目标；反映政府财政状况的指标应当是广义政府的总体差额；当非政府公共部门进行重大的准财政活动时，应报告其收支差额状况；在披露预算执行程序方面，应建立全面、统一的 会计 制度，为评估支付拖欠提供可靠的基础；有关政府采购和就业的规定应当标准化，并为有关各方所了解；应对预算执行情况进行内部审计，审计程序应经得起检验；税收当局应受到法律保护，并免受 政治　影响 ，税收当局应定期向公众汇报其活动；在编制和发布财政报告方面，应向立法当局提供有关预算发展情况的年中报告，还应更频繁地公布其报告；应在财政年度结束后一年内向立法当局提供决算账户；应每年向立法当局报告主要预算项目目标的实现情况。
　　保证财政信息的真实性。财政信息失真会使增加财政透明度失去意义。国际货币基金组织为此推荐的良好做法是：在数据质量方面，预算数据应能够反映收入和支出的最近发展趋势、潜在的宏观经济发展状况以及明确界定的政策承诺；年度预算和决算账户应说明其会计基础、以及用于编制和表述预算数据标准；应就财政数据的质量提供具体保证，以保证财政报告中数据的内部一致性，并与其它来源的数据进行协调；使财政信息接受公开、独立的监督，具体包括：由独立于行政机关的国家审计机构及时向立法当局和公众报告财政数据的真实性；应邀请独立的专家对财政预测及其依据进行评估；从体制上确保国家统计机构的独立性，以便于其核实财政数据的质量。
　　提高财政透明度
　　增加财政透明度，是为了吸引公众参与，提高决策科学化、民主化水平，加强对财政资金使用情况的监督检查，提高财政运行效率。增加财政透明度，必然会更多披露财政资金运用低效率的现象，有可能刺激社会不满情绪的发展。所以，必须加强指导，正确处理改革、发展和稳定的关系，从发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治和发展社会主义先进文化的 历史 背景下，审时度势，积极稳妥地推进增加财政透明度的工作。
　　前面已经提到，我国财政透明度的现状，总体看透明度较差。但在不同领域、不同层面上，差距是不一样的。具体表现在：依法行政、依法治国落后于法制建设的步伐；预算内收支的透明性大于预算外收支；程序上的差距小于内容披露上的差距；财政透明度大大落后于现实条件提供的潜在可能性。这种局面，为我国有步骤、有重点地推进财政透明度、探索 中国 特色的增加透明度的方式提供了可能。
　　在近期内，我国应着力于增加披露的内容。具体措施可包括：
　　公布政府结构图，明确各部门、各单位在提供公共服务方面的责任；公布确定财政收入、财政支出的依据，如宏观经济 分析 模型、财政收入预测模型、财政支出预测模型及其主要假设等；内债和外债应奉行同样的信息披露标准。国内债务也应发布债务规模、期限结构、持有人结构等信息，发布偿债率、国债负担率等风险指标；建立国有资产经营预算，披露国有经济的运营、保值和增值情况；深化“三项制度”改革。把部门预算改革、集中收付制改革和政府采购改革推向基层；细化部门预算的编制，减少年初资金预留；扩大政府采购范围和规模，规范采购程序，惩治采购中的腐败行为；提高财政信息的发布频率。应按季公布预算执行情况，分析财政收入、支出超额完成或没能按时完成预算的主要原因；发掘互联网技术的潜力，更多利用互联网平台发布信息。