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宋教仁民主宪政法律思想刍议

　　　摘要：作为同盟会主要领导的宋教仁，曾在民国政治舞台上活跃一时。在他短暂的生命旅程里。基于自己对西方宪政思想的深刻了解和对中国国情的把握，提出了政党内阁制、独立的行政裁判制度、折衷制下的地方自治等一系列民主宪政思想。
　　关键词：宋教仁；政党内阁；行政裁判；地方自治
　　宋教仁，字钝初，号渔父，1882年生于风景如画的湖南省桃源县上香冲。桃源风景虽美，但地处偏僻，因此宋教仁少年时期并没有多少机会接触新思想，但这并不妨碍他关心国家大事。17岁那年，人漳江书院肄业，“即不务章句而深思夙悟，讲求经世致用之学，平时喜刑名法纪舆地诸籍。”漳江书院的学习使宋教仁走上了革命的道路。1904年，他与黄兴在长沙创立华兴会，并积极筹划起义。但举事不密，导致第一次湖南起义失败。起义失败，为了躲避追捕，宋教仁只能东渡日本。在日学习期间，他浸淫于西方资产阶级的民主宪政思想，并协助孙中山创立了同盟会。1911年回国后，继续为推翻满清而呐喊助威。辛亥革命爆发之后，他起草了《中华民国鄂州约法》，出任南京临时政府法制局局长等职，并为民主共和而奔走呼告。满怀理想的宋教仁，由于积极倡导民主共和，反对袁世凯个人专制，所以为袁世凯所不容，终于1913年初为袁党暗杀。
　　虽然在民国政治舞台上生命短暂，但宋教仁的法律思想，尤其是其民主宪政思想，犹如黑夜流星。划破天际的漆黑，照亮了时人的心。综观起来，宋教仁的法律思想，主要有以下几方面。
　　一、政党内阁制
　　自1840年鸦片战争爆发后，中华大地就日益沉沦不振。英国用鸦片和坚船利炮轰开天朝国门之后，列强蜂拥而来。随着通商口岸的开放，列强之侵略不断深入，人民生活日益困苦。面对深重的国难，以林则徐为代表的士大夫阶层开始“睁眼看世界”，积极研究西洋各国的文化器物，并发出了“师夷长技以制夷”的自强口号，洋务运动也由此而兴。只可惜，器物之变并不能拯救当时的中国，区区大清甲午一战败于蕞尔小国日本即是明证。1900年八国联军侵华，西太后在狼狈西逃中终于颁布变法上谕，由此也开启了道术之变的变法修律等革新活动。时隔五年，清廷开始以仿行宪政为名的预备立宪活动，并派五大臣出洋考察外国宪政，准备“立宪”。面对清政府的立宪骗局，宋教仁基于自己对西方宪政的深刻了解，在《清太后之宪政谈》、《钦定宪法问题》、《中国古宪法复活》等文中，对清政府的立宪骗局予以无情的揭露和讽刺。除此之外，他还积极筹划革命，时刻准备推翻满清，以期将来能建立共和之中国。
　　1911年秋，就在宋教仁回国的当年，革命党人的努力终于取得了成功。武昌起义的爆发，为处于风雨飘摇之际的清王朝敲响了丧钟。湖北军政府的成立，使宋教仁的学识和抱负有了用武之地。宋教仁以其深厚的法律知识，一夜之间就起草了一部《中华民国鄂州约法》。《中华民国鄂州约法》共分总纲、人民、都督、政务委员议员、法司、补则七章60条。《鄂州约法》以资产阶级自由、平等、博爱和“天赋人权”为思想基础，采纳了三权分立的组织原则，详细的规定了人民的各项权利。虽然武昌起义为革命党首倡，但在当时，革命党的实力实在微弱，不得已只能由黎元洪出任都督。为了团结旧官僚，宋教仁在这部约法里并未采纳责任内阁制，而是以总统制代替。但是后来随着革命形势的不断深入，在《中华民国临时政府组织大纲》出台后，同盟会在商讨政府组织方案时，孙中山等人极力倡导美国式的总统制，“惟宋始终坚持内阁制，中山先生力持不可，黄亦劝宋取消提议，宋不为所动。”宋教仁之所以极力主张责任内阁制，不仅是因为他对时局的洞察，而且与他一贯坚持的民主共和理念息息相关。在宋教仁看来，在一个民主国家里，“政治的权威是集中于国会的”。而且就同为民主制的总统制和内阁制而言，内阁制有总统制没有的优点，因为“盖内阁不善而可以更选之，总统不善则无术变易之，如必变易之，必致摇动国本”，所以“此吾人不取总统制，而取内阁制也。”责任内阁制的提出。表明宋教仁不仅对宪政精义有着深刻的了解，而且他的这一主张也出自他对当时中国实际情况的考量。
　　革命党人的起义虽然取得了成功，但是革命成果大都落人旧官僚手中。对于当时的这种现状，宋教仁曾经为自己未能领导武昌起义，“致使大权落入黎元洪之手而悔恨不已，后来他极力劝黄兴在南京开辟新天地，在组织临时中央政府的初期又积极策动推举黄兴为大元帅，黎元洪为副元帅，他自己担任执政，其目的都是为了削弱黎元洪的影响，挽回资产阶级革命派已经失去的权力”，所以宋教仁极力倡导责任内阁制，目的就是“使中央政府的实际权力掌握在资产阶级革命派手中。”但在当时，宋教仁的主张却遭到了大多数同盟会会员的反对，终究没能成功。虽然如此，在革命党人确定袁世凯将出任大总统时，在随后起草颁行的《中华民国临时约法》里，政体形式正式采纳了责任内阁制，此举目的就是为了限制袁世凯的权力，使民国免于袁世凯个人独裁专制之统治。
　　1912年3月lO日，袁世凯在出任大总统后，就任命了以唐绍仪为内阁总理的首届国会。唐绍仪内阁中，“其实权如外交、内政、陆海军、财政和交通，都清一色地掌握在袁记人物手中。”因此当唐绍仪要行使约法所赋予的权力时，处处遭到袁世凯的掣肘，最后只能“挂冠而去”。唐绍仪内阁倒台后，陆征祥受袁世凯之命，又组成了阁员超脱党派的“超然内阁”。这两种内阁，在宋教仁看来，皆是“有责任内阁制之名，而无责任内阁制之实”，而且，由于唐陆内阁均非政党内阁，因此免不了“党见纷歧，心意各别”，“人自为战，互相掣肘，不复成为有系统、有秩序之政见”，以致“民国虽成立，然破坏未及，人心上之旧习未能乘势革除，譬犹疮毒尚存，遂投以生肌之药，必不能痊愈也”，因此“为今之计，须亟组织完善政府”，而“欲政府完善，须有政党内阁。”需要指出的是，政党内阁的主张，宋教仁早在辞职之后于1912年7月21日在同盟会内部发表的演讲中就已提出。宋教仁在当日演讲中说“本党对于统一临时政府内阁，已决定，如不能达政党内阁，宁甘退让；如可改组政党内阁，虽他党出为总理，亦赞助之。”可见，对于政党内阁，宋教仁早已有此想法。而且，我们可以看出，宋教仁所主张的政党内阁，绝非同盟会或国民党之政党内阁，而只是主张内阁需要由国会中占多数的政党组织而已。
　　从前面的论述我们可以得知，宋教仁政党内阁思想的提出，决不是一蹴而就，而是经历了从责任内阁制到政党内阁制的转变过程。政党内阁的提出，一方面。是他内心的民主法治信仰之使然；另一方面。是他不满民国建立以后，内政外交均乏善可陈，急欲改变现状，实现民国共和富强而提出的大胆设想。只可叹，他是一个优秀的政治家，却不是一个优秀的政客。在国民党国会选举大胜，踌躇满志赴任之机，只落得个“壮志未酬身先死，长使英雄泪满襟”的悲凉结局，而政党内阁也成了明日黄花。
　　二、独立的行政裁判制度
　　行政裁判。现在一般都称为行政诉讼，“又称司法审查，是对行政行为的一种法律监督制度，对于相对人而言，行政诉讼则是一种行政法律救济制度”。就渊源而言，专门的行政裁判制度最早兴起于法国。18世纪的欧洲是一个思想极为激荡的年代，作为启蒙思想发源地的法国，卢梭、孟德斯鸠等人的思想在法国大行其道。孟德斯鸠所倡导的立法、司法、行政三权分立的思想当时就已深入人心。1789年法国大革命后当时的法国政府为了实行严格的权力分立，防止三权之间的相互干涉，尤其是为了防止司法对于行政的干涉，特别设立了行政法院以处理行政诉讼，从而开创了行政法院的先例。相比之下，就中国来说，自古以来，就是“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”皇帝富有四海，集行政、立法、司法诸权于一身。作为皇帝奴仆的文武百官，与平头老百姓在法律上权利根本不同。历朝历代的天子为了监督约束百官，以图江山永年，均设有纠察百官的御史台、都察院等风宪衙门，但就只能存在于民主土壤，彰显法治精神的行政裁判制度而言，在中国却是芳踪难觅。
　　自1900年满清政府诏谕变法修律以来，官制改革也是其中一项重要内容。在完成了对刑部、大理寺等机构的改革后，1911年，对都察院的存废也提上了历史日程。是存是废，时人“聚讼纷纷，莫衷一是。”对此，宋教仁在1911年八月二日至三日于《民立报》刊发的《论都察院宜改为惩戒裁判所》一文中，不仅认为应将都察院改为惩戒裁判所，而且发人所未发，破天荒的提出了独立的行政裁判之思想。
　　在宋教仁看来，首先，行政裁判的设立是立宪国家应有之义。按照西方的宪政学说，法治国家的一个重要表现就是行政裁判的存在。如前所述，行政裁判是一种司法审查，表明行事公权力的国家机关和公民在法律面前都是平等无别的。而在中国，历来就是一个特权社会，平等实在缺乏。宋教仁提出行政裁判的主张，充分表明了他是一个真正的法治主义者，一个真正注重民权，注重平等的人。对于何谓行政裁判，他也对其作了简单定义，即“人民对于违背法规损害权利之行政处分，得提出诉讼于特别机关，求其取消变更，特别机关乃裁判其处分与诉讼之孰为当否，而决定之，是之谓行政裁判。”在这里，宋教仁首先言明了何谓行政裁判，接着提出行政裁判应由特殊机关来处理，即行政裁判所。其次，对于行政裁判的范围，宋教仁认为“有列记法、概括法之二种，而要皆以违背法规损害人民权利之事项为限。”而设立独立的行政裁判，其目的无过于“使该行政处分受其羁束，监督官署，保护人民权利”嗍。宋教仁的独立之行政裁判制度的思想，在辛亥革命后由其起草的《中华民国鄂州约法及官制草案》里再次得到表述，《鄂州约法》第57条就规定：“法司以鄂州政府之名，依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但行政诉讼及其它特别诉讼不在此例。”
　　宋教仁倡导独立的行政裁判，不仅表明了他深受西方三权分立思想的影响，而且说明了他是一个真正的民主法治的践行者。他的独立的行政裁判制度虽然在其生前并未实现，但这一理念在后来的北京政府和国民政府统治时期却得以实践。
　　三、折衷制下的有限地方自治
　　纵观中国历史，除了夏商周三代实行的是类似于西欧的“封建”制外，自秦始皇剪灭六国，统一四海之后，在国家形式上采用的就是单一制。这种大一统的中央集权制度，虽因历代情势不同，而区划有异外，在本质上是没有区别的。及至清末以降，由于外国列强的侵入，太平天国运动的爆发，八旗子弟的腐化和满清统治的衰微，地方势力逐渐兴起。在镇压太平天国运动的过程中，曾国藩募湘勇，李鸿章招淮兵，这些汉族地方武装在挽救了摇摇欲坠的大清江山的同时，也做大了自己。天国灰飞烟灭之后，地方势力已成尾大不掉之势。面对如此局面，满清统治者虽极不情愿，却也无可奈何。伴随着中央集权的衰颓，地方势力勃兴一时，以致酿成了后来的“东南互保”局面。而且，当满清统治者在将器物之变转为道术之变的时候，地方自治的主张也时有所见。在1905年开启的变法修律运动中，其中一项重要内容就是预备立宪。而预备立宪除了考察外国宪政外。还有地方谘议局和中央资政院的设立。作为地方自治机构的谘议局，谘议局以“指陈通省利病、筹计地方治安”为宗旨，主要权限包括讨论本省兴革事宜、预算决算、税收、公债以及选举资政院议员、申复资政院或本省督抚的咨询等。虽然谘议局议定事项的可决权全在各省督抚那里，但从形式上而言，谘议局也是地方自治的先声。
　　辛亥革命后，虽然革命党人首倡义兵，但先后独立的省份实权大多为前清官僚所掌握。革命党人根基太浅，根本无力统率全国。而这些摇身一变为民国要员的前清官僚为了保存其既得利益，极力主张分权制。与此同时，各帝国主义列强为了自己的在华利益，都在物色培养自己在中国的代理人。而这种潜在的各自为政和分立的危险，对于革命党人要实现其共和之政府，国家之富强，以及人民之康乐的目的而言，无疑是一个非常大的困难。对此，宋教仁有着非常清醒的认识。他在1912年7月4日给孙武的信里就说道“弟尝潜观宇内大势，默筹治国方策，窃以为廿世纪之中国，非统一国家、集权政府不足以图存以世界。”可见一开始宋教仁是以集权政府为目的的。但是面对“各省俨成封建”的现实，以及中国的国情现状，宋教仁并未以理想行事，而是提出了折衷主义，即既不行集权制，也不行分权制。对于中央而言，由于“一国行政中央必不能无巨细，皆直接处理之”，所以“不得不有分理之机关”。因此，中央除了掌握“外交、军政、国家财政、司法行政、重要产业行政、国际商政、国营实业、国营交通业、地方工程”外，其余诸如“民政、产业行政、教育行政、地方财政、地方实业、地方交通业、地方工程”等事项应委付于地方官和地方人民公共组织的官治行政主体一地方自治团体。只有这样，才能避免在当时的中国出现“一国行政，苟不悉以属中央指挥，则与地方民意或不合，苟悉以由民意组织，则又与中央政策或难同”的困局同时，对于地方自治的重视，除了可以使“人民直接参与施政，以重民权”外，还可以充分振兴民政。而从前列的地方与中央分管的事项中，我们可以看到，中央行政“消极的多，对外的多。政务的多”，而地方行政“积极的多，对内的多，业务的多。”
　　应当说，宋教仁所主张的地方自治，即兼顾了国情，又顺应了民意。作为资产阶级革命派的代表，一方面国家体制必然要以共和为主，注重民权，所以不能大小事务中央一一统之；另一方面，为了发挥人民的无穷力量，促进资本主义的发展，人民必须享有更多的权利，所以一些积极业务方面的行政，统统归属地方自治的权限范围。这种既有集权，又有分权的体制，不仅可以避免出现中央权力过大，管的太多，统的太死，使地方丧失发展活力的问题；也可以防止因地方分权太多而导致的地方坐大，中央无力统管的难题，以期达到“一切行政，自能如身使臂、如臂使指、运用自如”的畅达境界。
　　从建立独立的行政裁判制度，到主张政党内阁制，再到提议折衷制下的地方自治，我们可以看到宋教仁是不仅是一个伟大的革命者，更是一个真正的民主法治斗士。为了建立共和民主的民国，他流尽了最后一滴血。即使在他遇刺之日，在给袁世凯的电文里，我们仍然可以体会到他的拳拳爱国之情，以及注重民权的切切法治情怀。只可叹，宋教仁虽有这种情怀和一整套的设想，但是当时的中国并未给他提供实现这种理想的环境。作为一个伟大的革命先行者，满怀激情理想主义的宋教仁又一次以自己的鲜血说明了一个道理——“悲剧是理想主义者的血统”。他的被杀就是明证。虽然如此，他的民主宪政思想对今天的人仍具有相当的启迪意义。