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按照“三执政”的要求健全科学的党内领导体制和工作机制

　　[摘要] 党的十七报告指出，继续加强党的执政能力建设，要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，改善领导方式和执政方式，健全领导体制和工作机制。健全科学的党内领导体制，是保持党的先进性和巩固党的执政地位的需要，也是落实科学执政、民主执政、依法执政的关键因素。按照“三执政”的要求建立科学的党内领导体制，首先必须理顺党内权力关系，建立健全党内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，以此保证党内权力的健康有序运行。在此基础上，要把健全科学的领导体制与完善充分体现党内民主的工作机制有机结合起来，通过完善民主机制，使党员在党的事业中的主体作用得以有效发挥。
　　[关键词] “三执政”；党内领导体制；工作机制
　　党的十七大报告指出，继续加强党的执政能力建设，要按照科学执政，民主执政，依法执政的要求，改善领导方式和执政方式，健全领导体制和工作机制。始终成为科学执政、民主执政、依法执政的马克思主义执政党，是加强党的执政能力建设的重要目标。坚持“三执政”，不仅要从政治体制上规范党同国家政权、民主党派等各方面的关系，而且必须改革和完善党内的领导体制和工作机制，使党内领导体制更加科学、工作机制更加民主，为实现“三执政”提供有力的内在基础和保证。
　　一、科学的党内领导体制是落实“三执政”的关键因素
　　党内领导体制，主要是指党内领导机关组成、组织机构设置和权限、责任划分及其所形成的用以规范党的领导活动范围和方式的制度体系。建立科学的党内领导体制，是坚持党的先进性的重要体现，也是实现科学执政、民主执政、依法执政的关键因素。
　　科学的党内领导体制是党的先进性的重要体现。党的先进性具有丰富的内涵，体现在党的性质、宗旨、指导思想和纲领任务中，涵盖党的政治制度、组织原则、思想作风、领导体制和工作机制等各个方面。早在马克思恩格斯共同起草的第一个无产阶级政党——共产主义者同盟的章程中就已经确定了党内领导体制的基本框架：党的代表大会是同盟的立法机关，中央委员会是权力执行机关；所有盟员一律平等，都有选举权和被选举权；同盟各级组织的领导人都由选举产生，并且可以随时撤换。按照马克思主义党的学说的基本原理，党在思想上、政治上、组织上、作风上的先进性，都需要科学的领导体制来保证。只有以科学的体制为依托的先进性，才能最大限度地凝聚党内力量，发挥全党的积极性主动性创造性；也只有通过科学的体制，党的先进性才能得到最有效的发挥。因此，党内科学的领导体制既是党的先进性的重要内容，又对坚持党的先进性起着重要的保证作用。
　　科学的党内领导体制对于实现科学执政、民主执政、依法执政至关重要，是实现“三执政”的关键因素。首先，科学的党内领导体制是国家政治体制有序运行的内在基础。科学执政、民主执政、依法执政，是中国共产党在国家政治体制中的执政方式和运行模式。从党内领导体制与国家政治体制的关系看，二者紧密联系、相互依存、相互促进，构成有机的整体。国家政治体制能否正常运转，关键取决于党内领导体制是否科学完善。中国共产党作为中国特色社会主义的领导核心，要坚持科学执政、民主执政、依法执政，首先必须通过健全科学的党内领导体制来保证国家政治体制的正常运行。党的领导体制是否科学完善，直接关系到党对国家和社会的领导是否坚强有力。实现“三执政”，必须改革和完善党内领导体制，并以党内领导体制的改革推动政治体制改革。可以说，党内领导体制的改革和完善既是中国政治体制改革的先导，也是中国政治体制改革的内在动力。其次，科学的党内领导体制是实现“三执政”的重要保证。汉语中“制”有节制、限制的意思，具有规范性、统一性、强制性、稳定性的特点。从党内领导体制与党的执政方式的关系看，领导体制是执政方式的运行载体，领导体制一旦形成，就要影响和制约执政方式，维护执政方式的权威性和持久性。实践证明，党内领导体制科学、合理、健全，有利于党的执政方式的发挥和提高；反之，领导体制缺乏科学性，就会影响党的执政方式，从而加大执政成本，降低执政效率。因此，加强党的执政能力建设，落实“三执政”的方式，不但要着[于加强党的思想、组织、作风和制度建设，更要着[于改革和完善党内领导体制。只有党内领导体制健全了，党的领导活动走上科学化、程序化、规范化的轨道，才能不断改进党的执政方式，提高党的执政能力。
　　二、按照“三执政”的要求健全科学的党内领导体制
　　科学的党内领导体制，其实质是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的党内权力运行机制。鉴于党内领导体制中存在的权力高度集中的现状，按照“三执政”的要求健全科学的党内领导体制，首先必须科学配置党内领导机关的权力，建立健全党内决策权，执行权监督权即相互制约又相互协调 的权力结构和运行机制，保证党内权力的健康有序运行。
　　健全党的代表大会制度，发挥党内最高权力机关的作用
　　党的代表大会制度，是实现党内民主的最基本的形式和制度，也是实现党的集体领导的最基本的形式和制度。党的代表大会作为同级党的最高权力机关和最高监督机关，由它选举产生的全委会和常委会只是它的常设机构，它们的权力应受到党的代表大会的监督和限制。但在实际运作中，目前党内的权力结构是倒置的，党委作为党的执行机关实际上却变成了权力机关。因此，建立科学的党内领导体制，合理配置党内权力，必须从健全和完善党的代表大会制度入手，有效发挥党的代表大会作为党内最高权力机关的作用。
　　健全和完善党的代表大会制度，必须有步骤地推进党的代表大会常任制。早在上个世纪50年代，我们党就已经提出党代会常任制问题。邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中曾指出：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”[1]但由于种种原因，这个制度并没有得到有效的实行。随着改革开放的发展和党内民主的进步，中央有关部门重新对实行党的代表大会常任制进行研究。从80年代末开始，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南、广东等省的十多个市县区，开始进行党代会常任制的试点，在推进党内民主方面积累了新的经验。
　　从目前党代会常任制试点的情况看，主要有以下几种形式：实行代表大会年会制，进一步确立党代会在本级党组织中的权威地位，使党代会发挥对党内重大问题的决策权，以及对决议执行情况的监督权；实行党代会代表常任制，改变党代会代表仅在会议期间发挥作用，会后代表作用也随之结束的状况；建立党代会常设机构，对党委实行日常的监督制约，等等。然而，目前常任制的试点都有一个共性问题，就是仅仅停留于“常任”层面，而在科学分解党内权力，改变现行党内权力运行结构方面没有实质性的进展。由此也引发了一些争议，党代会常任制在实践中真能发挥制约权力的作用吗？而且这样的“常任制”必然会加大会议成本和日常开支，甚至造成严重的文山会海和新的官僚主义。对此我们认为，实行党代会常任制，从一定意义上说，是党内领导体制框架的重构，涉及党委的结构和功能的重新调整，涉及党与国家整个政治体制的重大变革。对这一重大问题的研究，应突破传统意义的“常任制”理解，重点在突出党代会的地位作用、强化党内权力监督制约的探索上取得进展，在更大范围和更高层次上实行党的代表大会常任制，实现党内重大决策由党的代表大会讨论决定，重要事项通过全委会决定，日常事项由常委会决定，并通过相应的机制，真正完成常委会向全委会负责，全委会向党的代表大会负责，党的代表大会向全体党员负责的转变。
　　以健全党委会制度为重点，强化集体领导原则
　　健全党内科学的领导体制，必须健全党委会制度。从政治学意义上讲，委员会制就是一种集体领导制度。党的委员会制度是体现党内民主、保证党的集体领导、防止个人包办的重要制度。目前党委制存在的问题，主要表现为党委权力集中于常委，常委又集中于主要领导的现象。因此，健全和完善党的委员会制度，必须按照集体领导的要求，理顺全委会与常委会的关系，细化常委会与全委会的议事职责和规则，充分发挥党的全委会的作用，同时还要健全常委会向全委会负责、报告和接受监督的制度和机制，加强全委会对常委会及其成员的监督。
　　健全党委会制度，贯彻集体领导原则，最重要的是认真贯彻执行民主集中制。要按照集体领导、民主决策、个别酝酿、会议决定的原则，不断完善党委内部的议事和决策机制。各级党组织要进一步完善重大问题集体讨论的制度，切实遵守少数服从多数的原则，讨论、决定重要问题，班子成员都应充分表达自己的意见，决不能让个人凌驾于组织之上，由个人或少数人说了算。对党委需要研究的重要问题，如重大决策、重要干部任免、重要项目安排等，应提交同级党的全委会进行表决，禁止用常委会代替全委会来决定重大问题的现象发生；要从民主集中制的程序、内容上完善相关制度，按照扩大民主、有利于监督的原则，分别对常委会、全委会的议题范围、审批权限、表决方式等，作出统一规定。
　　健全党委会制度，关键是完善党委内部的监督制约机制，重点加强对各级党委“一把手”的监督，解决好对“一把手”监督乏力的问题。关于对党委“一把手”监督的重要性，这个问题在理论上早已达成共识，不存在争议。现在需要研究的是，究竟怎样监督“一把手”？从目前党内生活的现状看，不论是理论上还是实践上，都还没有找到让人信服的行之有效的办法。我们认为，解决对党委“一把手”的监督问题，最关键的问题是要从理论上对“党的委员会制度”作出科学解释，按照集体决策、共同负责的原则，对党委内部的权力进行科学的细化和分解，合理定位“党委书记”的职责权限，实行“副职分管，书记监督，集体领导，科学决策”的制度；而在现行制度条件下，对下级党委“一把手”能否监督到位，关键是上级能否对下级监督到位。为此，要健全上级党委对下级的监督机制，采取有效措施，强化上级对下级“一把手”的监督，上级党委部门不能仅注重考核“一把手”的政绩，更要考核“一把手”是否自觉接受民主监督和廉洁自律，同时，要通过完善责任制，特别是责任追究制，从党内领导体制上完善对“一把手”的监督。
　　以改革纪检领导体制为保证，构建党内有效的权力监控机制
　　党的各级纪律检查委员会，是党内专职的监督机关。纪检机关的职能作用发挥如何，对于建立科学的党内领导体制意义重大。然而，按照目前党章的规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。从实践情况看，这种“双重”领导体制已不能完全适应党的监督机构所应承担的使命，目前存在的纪委难以监督同级党委、纪委对派出机构人员的管理流于形式、上级纪委对下级纪委实则被动管理等问题的存在，已影响和制约了纪委独立地行使监督职责。因此，改革纪检领导体制势在必行。
　　改革现行的纪检体制，充分发挥纪检机关的权力监控作用，首先应实现纪检机关由专门办案机关向专职监督机关的转变。从党的纪律检查委员会的工作性质看，目前纪委的工作主要是对党内违纪行为的检查和处理，重点是查处违纪案件。这种工作性质使党的纪检机关实际上成为一种被动的办案机关，没有真正发挥党内权力监控机构的作用。事实上，《党内监督条例》已明确提出纪委是党内的专门监督机关。因此，应在名称上变党的“纪律检查委员会”为“纪检监察委员会”，相应扩大其监督权限和职能，从制度上保证纪检监察部门有权参加同级党委的会议，有权监督、调查同级党委成员的违纪问题。在此基础上，要赋予纪检监察机关“组织特定问题调查委员会”、“改变或撤消党委不适当决定”的权力，有效发挥党的纪检监察机关的权力监控作用。
　　从理论上讲，监督主体的独立性是监督有效性的根本保障。近年来，我们党在纪检体制改革上已经取得了重要进展，实行了巡视制度、中央直接掌控省级纪委书记、对纪委派出机构实行垂直管理等系列改革。然而必须看到，目前纪检体制改革的成果，依然只是权力集中思路下的党内体制改革，真正相对独立和有效的监督力量并没有形成。因此，改革现行纪检体制，发挥纪检机关的权力监控作用，必须变革目前的双重领导体制，实行垂直领导体制。具体讲，就是要实行党的专门监督机关以上级专门监督机关领导为主，向同级党的代表大会负责的领导体制。对这种体制存在的担心主要是，纪检委和党委两权平行实际上使党代会闭会期间党内出现了两个拥有最高权力的常设机构，不利于党的团结统一。这种担心实际没有必要，党的团结统一是建立在共同理想信念和奋斗目标基础上的团结统一，而党内决策权、执行权和监督权的相对分离是更好地实现党的奋斗目标的客观要求。特别是要使党的代表大会成为党内最高权力机关，也必须建立由党代会选举产生的纪检委员会，直接对党的代表大会负责，接受代表大会领导的体制，改变目前监督者受制于被监督者的尴尬局面。
　　三、按照“三执政”要求完善党内民主机制
　　按照“三执政”的要求健全科学的党内领导体制，必须与完善充分体现党内民主的工作机制有机结合起来。通过完善党内民主机制，改变事实上存在的党员民主权利与党内领导权力之间的不平衡状态，使党员在党的事业中的主体地位真正得到体现，在党内的权力主体作用得以有效发挥。
　　民主机制是党内领导体制运行的内在动力
　　体制和机制是相互依存又不可分割的整体。体制是一种组织架构和制度体系，意在控制和规范组织的领导的行为；机制所注重的是体制内部各种要素之间有规律的互动，是使体制发挥作用的各种要素的有机组合，是体制运转的动态形式和内在动力。机制以体制为依托，体制通过机制来运转。不依托相应的体制，机制则成为无源之水；没有机制的调节和作用，体制则成为僵死的教条。实践已经证明，有效的机制能够产生出一种动力，推动整个体制有机地运转起来。
　　在现代民主社会民主机制实际上已经成为政治体制运行的内在动力。从表面看，许多国家政治体制的有效运行似乎得益于建立了权力制衡的国家体制，但透过表面现象不难看出，隐含在权力制衡背后真正发挥作用的是市民社会以及与此相适应的选举机制、参与机制、竞争机制和舆论监督机制。没有民意机制的支撑，权力制衡不仅失去了合法性基础，而且会丧失有效运转的动力源泉。
　　应当看到，目前理论界围绕改革党内领导体制可行性问题的争论，大都是制度框架层面的争论，许多争论都停留于难以破解的两难境地。事实上，如果不从政治文明的宽阔视野来深入思考调整党内权力关系的价值和意义，不从党内民主发展的内在规律出发来研究实现党内权力监督制约的基本路径，就无法科学回答改革党内领导体制中的深层次问题。可以试想，在党内权力关系没有理顺，党代会对谁负责，党委、纪委对谁负责这些基本问题没有解决的情况下，即使实行了党代会常任制、扩大了纪委的监督权力，就能够真正实现对党内权力的有效制约吗？因此，健全和完善充分体现党员意志的党内民主机制，是建立科学的党内领导体制的核心问题，也是实现党内权力科学配置和有效制约的关键所在。
　　正确认识把握党内民主的本质含义
　　从本质上讲，党内民主就是全体党员在党内当家作主的政治权利和政治制度。党员是党的事业的主体，坚持党员主体地位是加强党内民主建设的核心所在。发展党内民主，必须从党内民主建设的内在规律出发，紧紧围绕坚持党员主体地位这个核心问题，建立充分体现党员主体地位的党内民主机制。
　　党员在党的事业中的主体地位具体表现为：一是党员是党内权力的主体，党的各级领导机关及其领导者是党内权力的受托者，其权力来源于相应范围的党员，他们与党员之间形成权力的委托关系。二是党员是党内生活的主体，全体党员不论职务高低、资历年龄，在党内生活中的地位是平等的，都享有参与权、选举权、讨论权、监督权和批评权，对党内重大事务具有最终决定权。三是党员是党的建设的主体，党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，归根结底都是党员主体的实践活动，都必须始终以党员为主体来展开。
　　党员在党的事业中的主体地位需要在党内政治制度、组织结构和运行机制中得到具体体现。首先，党的代表大会制度是党内最根本的政治制度和领导制度，是党员主体地位在党内制度体系中的最集中体现，也是党内民主的最高制度形式。其二，党的组织结构是党员主体地位得以实现的载体，党的组织体系是否按照党内民主的原则组织起来，是否真正按照民主集中制的原则运行，是判断党员主体作用能否有效发挥的重要尺度。其三，党员主体地位除了有良好的体制制度，还要有民主运行机制，二者相辅相成。党内民主的政治制度和组织结构固然重要，但离不开民主的运作机制。没有民主运行机制，再好的体制制度也会受到侵害。
　　确立以党员主体地位为核心的党内民主机制
　　发展党内民主，完善党内民主机制要求我们必须在执政党建设思路上实现重大转变。要正视执政党历史方位和内部结构的重大变化，把完善党内民主机制作为推动执政党发展的内在动力源泉，把体现和尊重党员在党内的主体地位作为建立科学的党内领导体制的基础和突破口，以发展党内民主来全面推进党的先进性建设和执政能力建设。
　　1.建立和完善党员主体授权机制。党员主体地位的确立，关键是改革党内选举制度，建立充分体现党员意愿的党内主体授权机制，确认并保障党内权力来自于党员的委托。改革党内选举制度，对于发展党内民主，从根本上改变党内权力授受关系，切实解决“在少数人中、由少数人选人”的体制弊端，具有重要的意义。改革党内选举制度，不仅要在完善候选人的提名方式、增强选举透明度、完善选举程序等环节上取得进展，更重要的是逐步扩大党内直选范围，在基层党代会代表选举中全面推行竞选制度，在党的代表大会上建立党员联名推荐制度，理顺党内权力授受关系。在此基础上，要按照“由谁产生，向谁负责”的民主原则，建立相应的授权与被授权、监督与被监督的党内权力运行机制，切实解决党内权力结构的倒置问题，真正确立党员在党内的主体地位。
　　2.建立和完善党员主体参与机制。参与党内事务是党员自身不可剥夺的权利，也是党员在党内主体地位最直接、最主要的体现。要通过健全和完善党务公开制度、党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，适当扩大党的各级代表大会报告征求意见的范围，鼓励党员就党委重大决策进行公开辩论和公开讨论，营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话，使广大党员真正能够参与党内决策，参与党内权力的运作。要建立广泛征求党员意见的网络平台，充分利用现代信息手段对党内不同意见进行交流、沟通、讨论、引导，对党员提出的不同意见并为实践证明是正确的，党组织应给以表彰和奖励。没有不同意见不作重大决策、在一片拥护声中缓作决策，这已经成为国内外许多决策者的成功经验及一种制度安排，理应为我们在党内生活中所借鉴。
　　3.建立和完善党员主体监督机制。权力监督的本质主要是指委托之权对受托之权的监督，是权力主体对权力行使者的制约，通过监督使权力行使者能够按照权力委托者的意志行使权力。从这个角度讲，真正强有力的监督不仅取决于监督体制的完善、监督技能的娴熟，更关键的是权力主体的力量能否在监督体制中得到充分体现。因此，要使党的代表大会成为最高监督机关，使各级纪委成为强有力的监督机构，必须建立和完善党员主体监督机制。要在完善党章赋予党员的批评权、揭发检举权和罢免权的基础上，把党员参与党内监督的组织化、专业化建设作为重中之重。各级党的代表大会应设立党内监督委员会，各级纪委也应建立党内监督员制度，并把它作为党内监督体系的一个重要方面，使党员能够通过权威性机构、以有组织的形式参与监督。通过完善相应的机制，逐步实现党员参与的组织化、专业化，使党内监督由浅入深、由被动到主动、由随意到规范。
　　注释：
　　[1]邓小平文选[C].北京：人民出版社，1994(1)：233.
　　胡伟.关于党内民主的若干问题的思考[J].江苏行政学院学报，2002(4).
　　殷国安.如何监督“一把手”[N].中国青年报，2006-12-28.
　　党内监督领导体制改革研究述评[J].中国共产党，2006(5).