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教育政策评估存在的问题及对策

　　摘要：教育政策评估与教育政策问题认定、教育政策决定、教育政策执行构成完整的教育政策过程。教育政策评估在我国还处于初创阶段，存在着诸多问题。实事求是、恰如其分地分析问题，有针对性地提出相应的措施，有助于推动教育政策评估工作的顺利开展，提高我国教育政策评估工作的水平，促进决策的民主化和科学化，最终构建起既符合国际通行原则，又符合中国国情的教育政策评估体系。
　　教育政策评估是教育政策过程的重要组成部分。通过科学的评估活动，人们能够判断某一教育政策本身的价值，从而决定政策的延续、革新或终结；同时，还能够对政策过程的各个阶段进行全面的考察和分析，总结教训，吸取经验，为以后的政策实践提供良好的基础。因而，教育政策评估也是促进教育政策科学化的关键一环。由于教育政策研究在我国刚刚兴起，教育政策评估中存在着一些不足，对这些问题进行分析和概括有助于我们改进教育政策评估工作，并逐步建立起符合我国国情的教育政策评估体系。
　　一、教育政策评估的内涵
　　教育政策评估是公共政策评估的一个重要分支，教育政策问题专家彼得森(P．Z．Peterson)认为教育政策研究与其他公共政策领域研究相比并不需要特殊的概念或特殊的方法。因而，我们对于教育政策评估内涵的理解可以建立在公共政策评估的含义之上。
　　所谓政策评估是指“依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据”。它是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动，贯穿于政策运行的全过程。
　　根据上述定义，我们可以对教育政策评估的内涵作如下界定：所谓教育政策评估是依据一定的标准和程序，对教育政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，通过对教育政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的各种因素的分析，为政策的转变、改进和制定新政策提供依据。它是一种对教育政策运行全过程进行全面分析与研究的社会科学活动。
　　为了便于研究，结合教育政策运行过程的程序，我们可以将教育政策评估划分为三种类型，即预评估、执行评估、后果评估。预评估是指政策执行之前的方案评估，旨在对设计的方案进行价值分析、可行性分析和后果预测分析；执行评估是指政策执行过程中的评估，旨在检视执行过程是否按原定政策方案进行，如果继续执行是否能达到预期目标；后果评估则是对政策执行后的产出和影响进行的评估，包括政策效益评估、效率评估和影响评估。
　　教育政策评估存在的问题体现在各种类型的教育政策评估中，教育政策评估涉及到教育政策问题的认定是否正确，政策目标是否恰当，政策方案是否可行，政策方案是否不折不扣地得到实施，政策执行资源是否充足，政策执行机构是否健全，政策效果是否明显，政策效益和效率是否达到满意程度，政策影响是否较好等方面，因而教育政策评估是一项非常复杂和艰巨的任务，受到教育内部和外部诸种因素的影响，对于教育政策评估中存在的问题的分析应该与考察教育政策的全过程结合起来。
　　二、教育政策评估存在的问题
　　以色列学者内伏认为，一次完整的评估应包含下面10个方面的内容：评估的定义，评估的功能，评估的对象，应该调查的变量，应该使用的准则，评估的听取人，评估的过程，调查的方法，评估者的特征，判断评估的价值和优缺点的标准。以此为线索，在上述教育政策评估内涵分析的基础上，立足我国的基本国情，我们可以将教育政策评估存在的问题概括为以下几种：
　　1．政策目标的不确定性
　　在教育政策问题认定和教育政策制定的过程中，教育政策的目标由模糊逐渐清晰，教育政策的预评估中就包括对教育政策目标可行性和合理性的审查。然而，教育政策的问题认定和制定本身就受到来自政治、经济、文化、科学以及教育本身等方面的影响，因而教育政策目标不会是一成不变的，难以在政策执行的过程中完全明确。随着教育政策执行过程的演进，政策目标也会根据实际情况加以调整。此外，一般而言，教育政策涉及面广，要使一项政策获得理解和支持，顺利地通过并加以实施，就必须兼顾方方面面的利益和要求，就其本质而言是各利益主体博弈的过程。因而，政策目标不可避免地出现分散、不明确的情况。教育政策目标的不确定性给政策评估带来了很大的困难，使得政策评估的科学性受到质疑，教育政策评估的信度和效度难以得到保证。
　　2．政策评估的方法亟待改进
　　目前常用的评估方法主要有前后对比法、对象评定法、专家判断法和自我评定法。前后对比法为评估活动提供了基本的理论框架，对象评定法扩大了政策评估的范围，专家判断法提高了评估活动的客观性，自我评定法使得政策评估活动经常化。然而，各种评估方法也各有不足。在我国，有些地区统计数字的真实性值得怀疑，有些领导干部热衷于搞形式主义，把评估作为炫耀工作绩效的手段，无论政策的实际效果如何，政策评估的结果总是“成果辉煌，政绩卓着”。对象评定法由于参与评估的政策对象可能不完全了解政策对自己的影响，而从当下获得的积极利益或自我利益受损来判断政策的好坏，使政策评估与客观实际之间产生一定的分离。专家判断法的实施在很大程度上依赖于专家的专业素质和职业道德，中国社会的人文环境和人际关系的特点对专家判断法的客观性、准确性造成一定的负面影响。自评法的不足之处显而易见，政策执行人员参与政策过程，政策效果的好坏直接影响其声誉和工作，因而不免会出现文过饰非、隐恶扬善的情况。这些问题有些是评估方法本身的问题，有些则是带有本土色彩的问题，总之，评估的方法有待进一步改进。
　　3．政策行动和环境改变的因果关系不易确定
　　我们在评估一项教育政策时，总希望能在政策行动与实际社会情况的改变间建立一种因果关系，即实际社会情况的改变会受到政策行动的影响。但是实际社会情况的改变往往受到教育政策以外的其他因素的影响，教育事业的改革与发展在某种情况下更多地受制于经济政策、文化政策而非教育政策，在实际的政策运行过程中，教育政策往往缺乏相对的独立性，这一点在我国表现得尤为明显。
　　4．政策效果的多样性和影响的广泛性
　　教育政策行动的效果往往是多重的，有些是显性的，有些是隐性的，有些是正向的，有些是负向的。教育政策的效果和影响常会出现政策制定者意想不到的情况，比如，办重点中学的政策的初衷是为了更好更快地培养人才，总结、积累经验，起示范作用，带动一般学校前进。然而，在实践中，有相当一部分重点中学不按教育规律办事，单纯应付考试，阻碍了学生的全面发展，应试教育成了教育发展的主流，结果负面效应很大，造成学生的创造能力和创新精神普遍缺乏。
　　5．有关人员的抵制
　　教育政策评估归根到底是对教育政策功过得失的评判。这种评判与政策制定和执行人员有着直接的利害关系，积极的评价有助于提高决策者和政策执行人的声望和社会信誉，反之，消极的评价则会危及他们的切身利益。从政策制定者和执行人的角度，他们总是希望政策评估有利于自身。人的心理特点和组织的惰性也不利于教育政策评估工作的展开，“人们从潜意识里对自己及自己的选择计划和运行有所偏爱，喜欢品评他人及其作为而不愿接受他人批评。组织总是习惯一如既往地运行，不喜欢变革，而评估往往意味并伴随着批评和变革。”因而，评估必然会受到有关人员的消极对待甚至阻挠，影响评估工作的顺利进行。
　　6．政策信息系统不完备，获取数据困难
　　充分的信息和数据是教育政策评估的基础，在政策信息不完备的情况下，教育政策评估的科学性和可靠性就得不到保证。我国的教育政策信息系统还处于初创阶段，统计口径与国际标准不尽一致，而按照不同口径统计的数据之间差异很大，非十分专业的人士不大可能分清其中的差别。更有甚者，有些地方的教育政策执行机关不重视信息管理，敷衍了事，所获得的信息和数据要么残缺不全，要么已经过时，不能反映现在的教育发展状况；有关信息资料得不到及时的收集和科学的分析，教育政策信息系统的建设处于停滞状态。

　　7．政策评估的经费不易取得，专业人才缺乏
　　教育政策评估不具有直接的经济效益，相反需要投入相当的人力、物力、财力和时间，即教育政策评估本身要花费一定的成本。在现实中，教育政策评估的重要性和价值还未引起人们的广泛关注，特别是我国长期以来形成的习惯于听从上级指示，“认真领会，全面贯彻”，甚少对政策本身的科学性、合理性和可行性提出质疑。全面考察教育政策从问题认定、制定到执行全过程的教育政策评估更是刚刚起步，评估的经费来源匮乏，这严重制约着教育政策评估工作的开展。教育政策评估的专业人才十分匮乏，政府机构和学术界对于教育政策评估的关注和研究还刚刚开始，受过严格专业训练，具有扎实基础知识和熟悉评估方法和技术的人才可谓凤毛麟角；现在的政策研究机构的主要功能是为政府决策提供咨询，当好参谋，或者完成政府委托的研究项目，学术机构的科研经费也主要来自政府，很少有其他的来源，在这种情况下，客观的政策研究和政策评估当然不易做到。
　　8．缺乏判断评估的价值和优缺点的标准
　　教育政策有好坏之别，同样，教育政策的评估也有优劣之分，即存在着对“教育政策评估”的“评估”，本质上是对教育政策评估所作出的价值判断。价值判断的理论基础中公平、正义、平等、效率、效益等复杂关系交叉在一起，很难有一个明晰的标准。教育政策评估的优劣得失仅仅停留于一般的理论分析，较少有深入的理论建构和量化的数学模型，教育政策评估还主要表现为经验总结、工作汇报、座谈研讨等形式，与真正的科学意义上的教育政策评估仍有相当的距离。
　　三、推进教育政策评估工作的对策
　　针对教育政策评估存在的诸多问题，我们认为可以从思想、组织、制度、手段诸方面改进教育政策评估工作，切实解决困扰我国教育政策评估顺利推进的一系列矛盾和问题，提高教育政策评估的水平，促使其向纵深发展、日益成熟：
　　1．提高对评估工作及其意义的认识
　　完整的政策过程一般由四部分组成：政策议题的确定、政策制定(决策)、政策执行、政策评估。政策的颁布执行只是政策过程的中间阶段，政策在执行过程中需要不断地进行调整、修订、补充、完善和更新，没有一劳永逸、一成不变的好”政策。因而，教育政策的评估，无论是过程评估，还是终期评估都是教育政策过程必不可少的环节。
教育政策评估在教育政策过程中的作用：教育政策评估绝不是无关痛痒、可有可无的，它贯穿于教育政策的全过程，不仅有助于政策部门认识政策的特点、优劣和成效，监督政策的执行过程，补充、修正和完善政策，而且还有助于开发政策资源，增强政策效益。因而，首先应该在思想上认识教育政策评估的重要意义和价值。其次，端正评估工作的指导思想。教育政策评估既不是歌功颂德的工具，也不是专门否定有关人员工作成果的“长舌妇”。教育政策评估是一项有一定理论基础和相应范式的社会科学活动，它是基于基本的逻辑和人类认识规律而产生的。教育政策过程本质上是人类的一种认识和实践过程，同人类其他认识过程一样，不可能完美无缺，必须经过从简单到复杂、从低级到高级、从不成熟到成熟到逐渐深化的过程。教育政策评估正是这一过程的“加速器”。所以，教育政策评估至少应具有两方面的功能，除了总结经验、肯定成绩之外，更重要的是发现问题，探寻原因，提出建议，发挥建设性批判的功能。有关组织和人员重视政策评估工作，注意发挥政策评估作用，不仅不会影响社会声誉和地位，相反可以避免犯大的错误，在公众心目中建立起民主、公正、豁达、负责任的良好形象，赢得人民的信赖。
　　2．教育政策评估制度化
　　教育政策评估的制度化是指将教育政策评估作为一项经常性的制度纳入有关政府部门或决策部门的工作日程。教育政策评估制度的建立首先应在思想建设的基础上，构建起预测评估、执行评估和结果评估相结合的完整的教育政策评估体系，克服以往那种只重政策制定，忽视政策评估的积弊。重视教育政策评估结果的分析和消化，及时吸收评估的成果，通过教育政策评估得到相应的反馈，更好地为决策服务，不断改进、修订和补充教育政策的内容，使整个教育政策过程形成良性循环；教育政策评估的制度化建设也能保障教育政策评估走上正常发展的轨道，从而逐渐消除政策过程的盲目状态和主观随意性。其次，建立教育政策评估基金也是教育政策评估制度化的题中之义。教育政策评估是一项浩繁的工作，需要各种专业人才的协作，收集大量的资料和数据经历相当长的分析研究过程，足够的资金保障是教育政策评估工作顺利推进的前提。为此，应建立专门的教育政策评估基金，同时设立教育政策评估资金的筹措委员会，利用民间资金和国外资金促进教育政策评估的研究和开展。
　　3．建立独立的教育政策评估组织
　　只有建立起独立的教育政策评估组织，才能真正提高教育政策评估的科学性和客观性，落实教育政策评估制度。教育政策评估的组织化建设可以把大批专门人才集中起来，从事教育政策评估的理论和实践活动，提高教育政策评估活动的效率和效益。教育政策评估组织在财政、人事和资源调配上如果完全依赖政策制定或执行机构，教育政策评估的信度和效度就难以保证。为了防止教育政策评估的“异化”，保持教育政策评估组织的相对独立性，甚至比建立教育政策评估组织更为重要。在这一方面，国外的一些经验值得我们在建设教育政策评估组织的过程中加以借鉴。如美国的兰德公司作为一个独立的社会组织，近年来大量从事教育政策的评估工作，为联邦政府和州政府提供决策服务；布鲁金斯研究所依据政府和私人的需求，从事合同式的研究工作。他们不仅在人事管理上独立，财政来源也多元化，即使从政府那里得到政策评估的经费，事先也签订合同，作为提供政策服务的合同方出现，因而他们与政府的法律关系是雇佣合同关系，而非行政隶属关系，这样就有效地杜绝了“人情评估”、“奉命评估”、“形式评估”等现象。
　　4．明确教育政策目标，精选评估对象
　　在制定教育政策的时候，应尽可能明确教育政策的目标，尽可能使教育政策的目标量化，并规定目标达成的时间，为评估工作提供可靠的参照系。进行政策评估时，必须回顾、审视原定的政策目标，检测目标达成的程度，还应检讨政策目标本身是否符合形势的发展，是否依然可行。另外，由于教育政策评估可资利用的资源有限，实际上不可能对所有的教育政策都进行评估。我们必须遵循可行性原则，选择那些政策目标比较明确，评估资源比较充足的政策；优点和局限性已经显露的政策；效果显而易见、比较好测定的政策先进行评估。我们还必须贯彻有效性原则，首先评估那些有重大社会效益和经济效益的政策，评估结论具有推广价值的政策，评估成本较低的政策。精选教育政策评估对象的另一层内涵是指在使用对象评定法进行教育政策评估时，在注重参与评估的政策对象广泛性的基础上，应考虑采用质的研究方法的原理，对对象进行分组和编码，把政策对象的主观情绪体验和对政策的评价尽可能加以区分。
　　5.建立教育政策评估信息系统
　　没有足够质量和数量的信息，不能进行科学决策；同样，也无法进行科学评估。但是由于教育政策影响的广泛性、教育政策资源的复杂性、教育政策执行部门的层次性和重叠性都给教育政策评估信息的收集带来了困难。为此，在教育政策过程的开始阶段，即从教育政策问题的认定开始，就应建立起相应的教育政策信息系统，对教育政策信息的收集、加工、交流和使用进行理论研究和总体设计。
　　教育政策评估信息系统的核心任务是系统地记录有关教育政策问题、教育政策投入、产出和外部环境变化等方面的信息资料。具体包括：“(1)教育政策问题和目标；(2)投入某项教育政策的资源以及分配状况；(3)教育政策执行的情况；(4)教育政策实施对政策目标群体所产生的影响；(5)教育政策实施所造成的社会与经济变化；(6)社会公众对教育政策的反映等等。”为了保证信息资料的全面、客观，提高评估信息的使用价值，必须建立与教育政策评估信息系统相配套的信息收集制度，使教育政策相关信息的收集在时间上、次数上、数量上、范围上都有明确的规定。还应力求教育政策信息收集的标准化，从内容到形式都要统一，符合社会科学研究的普遍格式，特别是要采用国际通用标准，统一统计口径，以便于归纳、整理、加工、筛选。还可以充分利用计算机技术帮助我们收集、处理和使用信息，借助现代网络技术加速教育政策信息的传播、加强信息沟通上的规范化建设，使之尽可能及时、顺畅。
　　教育政策评估工作在我国还处于起步阶段，万事开头难，存在一些问题在所难免。只要社会各有关部门和人士切实关注，真心支持教育政策评估工作的开展，现存的问题就可以逐步得到解决，教育政策评估工作就能在原有的基础上得到提高，符合中国国情的高效、务实、可信的教育政策评估体制会在不远的将来建立起来。
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