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汕头市城市化进程中存在的问题与对策研究

　　摘要：改革开放以来，汕头的城市化进程逐渐加快，但与珠江三角洲比较，汕头的城市化仍显得迟缓，主要原因是汕头目前仍存在二元经济突出、城镇分布发展不平衡、工业化程度低、人口素质落后、城市结构不合理等问题。因此，只有采取调整优化产业结构与布局，高效使用城乡土地，优化城镇布局，统筹城乡经济协调发展，加强生态环境建设，营造良好的投资环境等对策，才能加快汕头的城市化进程，全面提高汕头的经济水平。
　　关键词：汕头；城市化；工业化

　　城市作为经济、政治、文化中心，是一国经济发展水平的标志和体现。但是，不同国家的城市发展具有不同的特征，这是由各个国家的经济发展水平及政治文化制度决定的。汕头市作为我国五大经济特区之一，东南沿海重要港口城市和广东省东翼的中心城市，具有自己鲜明的特色。因此，用科学发展观正确分析汕头市城市化进程中存在的问题并采取相应对策加以解决，是立足于汕头市的实际情况加速推进城市建设，实现城乡、区域协调发展的重大战略举措。
　　一、汕头城市化的发展现状
　　汕头市二元结构突出，具有经济较发达的城市和较为落后的农村并存，现代工业与传统农业并存的特殊市情。目前，市区总面积1 平方公里，总人口万，全市ＧＤＰ 元，全市城镇中心城市1个，次中心城市2个，核心城镇2个，中心城镇6个，重点城镇6个，一般城镇14个，基本形成了以汕头市区为核心，潮阳市区、澄海市区为次中心，依托交通干线，形成“一主两次两辐射”网络发展轴系统的城镇群布局结构。目前，按城镇户籍非农业人口计算城镇化水平达67％，比全省平均水平略高。
　　20世纪90年代后期，汕头市进入经济体制、产业结构战略性调整期和社会转型期，多重因素叠加影响下，经济发展出现大幅度“波动”下滑，城市发展一度进入低潮期。21世纪的前两年，是中国发展形势突飞猛进的两年，与同期其他城市快速发展相比，汕头市的ＧＤＰ增长速度却处于“低谷”，在2001年甚至还出现了“负增长”的严峻局面。这在全国也是罕见的。2003年以来，汕头市经济开始复苏，2004年全市ＧＤＰ增长％，进入了快速恢复性增长的轨道。但与珠江三角洲比较，汕头经济社会发展的总体水平还存在很大差距，城镇分布发展很不平衡，三农问题尤为突出。因此，用科学发展观分析汕头城市化中存在的问题并采取相应对策，切实加快汕头的城市化进程，是践行“三个代表”重要思想的具体体现，是加快建设现代化国际港口城市，全面建设小康社会的重大任务和重要途径。
　　二、汕头城市化进程中存在的问题
　　城市化过程实质是现代化过程，具有自身规律，不同地区由于其所处的社会、经济、文化、地理、文化不同，其发展进程也不同，只有用科学发展观正确分析，才能对症下药，采取正确措施解决存在的问题，推进城市化的发展。
　　从经济体制转轨方面分析汕头市的城市化中存在的问题
　　汕头市的城市化进程，总体上经历了四个阶段。1861—1949年，这是一个离散—极核阶段。1949—1978年，汕头市的城市化处于缓慢发展阶段。1978—1991年汕头市城市化进入了快速聚集阶段，特别是党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制和汕头市作为经济特区，极大地推动了汕头区域经济和区域内城镇的发展。1991年之后，汕头经济特区范围扩大及潮汕地区调整区划为三个地级市后，汕头的城市化进入了极化—扩散阶段，城市化水平有了显着的提高。根据经验，当一个地区的城市化水平达到了30％的临界值时，将进入加速发展阶段，无论从户籍非农人口所占的比例看，还是从非农产业人口城镇化水平看，汕头市已经进入城镇化加速发展的临界值，城市水平呈现出明显的上升趋势。
　　但是，在城市化进程中，出现了其特色的城市化模式。在计划经济时期，汕头市的城镇化发展依靠以政府投资为主导的单一力量拉动，城镇化动力不足，进程缓慢。社会主义市场经济条件下，市场投资主体从政府的单一投资转变为多元投资主体并存的局面，与之相适应，出现“自上而下”、“自下而上”与“上下并动”等多样化的城镇化发展模式，涌现出汕头市区和原潮阳、澄海两个市区以及一批工业化程度较高的城镇，但分布及发展不平衡，主要集中于平原地带，特别是324国道沿线集中分布了全市主要的城市；而山区和偏远地区城镇分布则相对稀疏，城镇规模很小，社会经济发展水平落后，基本处于工业化的起飞期。
　　从工业化程度方面分析汕头市的城市化中存在的问题
　　工业化和城市化应该是同步推进的，迄今为止，还没有一个国家能够绕过城市化而走上工业化的道路。汕头市在城市化水平提高的同时，社会经济发展也达到一定水平，2000年全市非农产业增加值占国内生产总值增加值比重已达％。但全市和原揭阳市、澄海市、南澳县的城市化水平仅分别为％、％、％、％，与自身的工业化水平不相称，尤其是原潮阳、澄海两市，城镇化与工业化水平两者差距达30个百分点左右，远高于国际上两者差距10～20个百分点的标准。城市化滞后带来一系列问题，尤其是“非城镇化的工业化”与“非城镇化的非农化”问题突出。前者表现为乡镇企业遍地开花，经济效益低下，环境污染严重。后者在农村表现为非农人口“离土不离乡、进厂不进城”，影响城镇规模效益和服务功能的发挥；在城市中则表现为“城中村”，其存在对城市建设和管理造成了很大的负面影响。
　　从人口流动和人口素质方面分析汕头市的城市化中存在的问题
　　城市化水平是产业结构调整的结果，随着经济结构调整和经济快速发展，农业劳动力逐步向其他产业转移，汕头市域内农村富余劳动力向其他产业转移有两个特点，一是富余劳动力进城谋生，并不失去自己承包的土地，一旦在城镇谋生遇到困难，他们可以回到农村，在农村仍有其基本生活保障；二是进城务工的经商人员，对农村、农业和家庭有反哺作用，因而能促进农业生产的发展。但是由于城镇化滞后于工业化，因此严重地阻碍了城镇化的发展。
　　随着城镇化的推进，汕头市域的城镇规模等级分布较为明显，其中，特大城市一个、中等城市一个、小城市一个，各规模等级的城镇37个，但市域内中、小城市偏少，带动区域经济发展的支撑显得不够均衡，过度依赖中心城市导致了众多边远城镇长期贫困得不到有效的改善，城镇职能雷同，几乎均为工贸型或综合型，分工不明确，互补性和协调性较差，产品种类也处在低水平、低层次。
　　同时，由于城镇教育水平的落后，导致了农民进城务工与新型工业化要求存在着文化知识、劳动技能上的差距，从而造成了农民无法就业，而单位所需人才缺乏，妨碍了城镇化的推进。
　　从区域协调和文化背景分析汕头的城市化中存在的问题
　　随着交通、信息化建设的快速推进，从总的发展趋势看，汕头市各城镇间交流更加密切，城镇间分工合作加强，城镇发展日益网络化，城乡差距正逐步缩小，市域城镇体系的一体化更趋明朗化。但同时，城镇建设和工业发展缺乏足够的集中和协调，各城镇之间存在产业项目重复建设，布局不合理、欠缺、衔接等问题，区域及城镇基础设施建设不完善且缺乏，效益低下，市域内部交通不成网络，过分依赖304国道，城镇用地沿交通干线无序扩张。
　另一方面，在长期的生活中，农民已形成了一些传统的观念。比如，改革开放以来，农民建房往往以盲目扩大住房面积为第一位目标，而把发展产业作为第二位的投资目标，这种现象是小农经济观念的表现，不但对农村经济产生影响，同时也影响了城市化进程中城市基础设施的建设。
　　同时，对于公共的社会历史资源和自然资源，人们往往保护意识淡薄，不讲投资效益，热衷于以基建形式来推进城镇化。因此，在城镇化建设中，出现了投资效益低，追求短期效益的现象。

　　三、解决汕头城市化中存在问题的基本对策
　　加快城市化是汕头市城市现代化建设的客观要求，更是广东省发展的全局需要。为此，汕头市应立足实际，根据汕头市城市化中存在的问题及发展环境，贯彻高起点规划、高标准建设、高效能管理的原则，着力构筑以汕头经济特区为龙头，空间形态与功能分工合理的粤东沿海城市群；加快建设、完善城市基础设施和可持续发展保障体系，加快培育和发展城市综合服务体系，营造有效促进人口及生产要素有序流动、优化配置、区域发展协调、生态环境优美的城市发展环境。具体目标是2010年市域人口规模达540万人，城市化水平达70％，2020年市域人口规模达650人，城市化水平达78％，基本实现现代化水平。
　　按照上述目标要求，汕头市必须采取以下对策：
　　调整优化产业结构与布局，全面提升经济竞争力
　　1.做大做强工业经济。以现有优势产业为基础，通过政策优惠和技术扶持促进其规模化和集群化，扩展形成集群化大工业；统一规划、合理利用海洋、岸线资源，大力发展海洋经济，重点发展电力工业、重化工业和装备制造业等大型临港工业项目，提升工业经济实力。 强化园区经济带动。推行政府引导、企业主导、社会参与的市场化运作模式，与城镇空间布局调整相衔接，以优势产业为基础，项目为依托，以产业结构优化、功能布局合理、基础设施和生活服务体系上水平为导向，重点规划建设若干符合国家政策和城乡规划的产业园区，引导产业关联度高的企业集聚，形成专业化多类型产业集群，提高产业基础设施规模效益和集聚资本的功能。重点发展壮大“四大基地”：工艺玩具与针织毛衫基地、印刷与音像制品基地、纺织服装基地和光机电一体化产业基地；规划建设“十大园区”：汕头高新区、保税区、南区化学工业区和金平、龙湖民营科技工业园、澄海岭海工业园、濠江南山湾工业园、潮阳经济技术开发试验区、潮南工业经济带、南澳生态示范区。 强化优势产业带动。重点培育和壮大电子信息、化工塑料、机械装备、纺织服装、工艺玩具、音像制品、包装印刷、医药食品等八大支柱产业和商贸流通产业；发挥港口和海洋优势、特区优势，发展能源、石化等临港型工业和海产品养殖、加工等海洋性产业，构筑科技含量较高的综合性产业体系。 强化品牌、特色经济带动。建立健全企业管理质量体系认证、专利申请和商标管理的激励机制，完善产品监测、标准计量手段和服务功能；引导和支持企业做好质量体系认证、商标注册、专利申请，加快采用国际标准和国家先进标准组织生产。大力推介名牌产品，重点发展壮大优势特色产品。扶持、培育一批带动能力强、拥有自主知识产权、有较高市场占有率的名牌产品和龙头企业，培植形成一批产业名镇、商品名城。
　　高效使用城乡土地，促进城镇集中发展
　　加强政府对城乡发展的引导和协调。坚持产业园区建设与推进城镇化的有机结合，以产业结构优化、功能布局合理、基础设施和生活服务体系上水平为导向，走政府引导、企业主导、社会参与的市场化运作道路，吸纳资金、人口等要素向城镇集聚，促进城镇建设相对集中发展。
　　强化集约用地管理。运用环境容量、投资门槛和土地利用效益基准等约束手段，制定符合城镇发展战略的空间发展规划，确定土地开发的空间布局、时序和各分区、各地块合理的技术经济指标，引导全社会按照高效原则，合理利用土地，促使城镇走内涵型发展之路。
　　十分重视村居的规划管理，推进对“城中村”、“空心村”的改造与改制。根据征地程度、街道办事处的财力、集体经济组织状况、村民就业和收入来源的非农化程度、村民认识水平等情况，政策引导，市场运作，采取保留改建、局部重建、整体改造等多种方式，提高土地利用效益。实行统一规划、综合开发、配套建设，大力发展公寓式住宅，提高城镇建设的综合开发率。
　　整合农村土地资源。积极运用规划和政策手段，支持小城镇统一集中安排其辖区内的宅基地，鼓励居民到小城镇购房，引导农村分散居住点向成片居住区集中，实现居民点合理布局，土地资源集约利用。
　　加强规划，促进城乡持续协调发展
　　首先为明确及解决行政区划调整后城乡发展的战略性、长远性、综合性问题，促进全市城乡建设快速、有序发展，应成立城市规划委员会，承担规划的综合决策与协调、监督作用，实行规划决策权与执行权的分离。其次学习广州、佛山、苏州、杭州等城市的做法，邀请国内编制概念性规划的权威机构，以行政区划调整为契机，优先安排市域概念性规划的编制，以明确我市行政区划调整后的城市—区域发展格局和方向，制定实施的战略步骤，充分发挥规划在城市发展中的调控和协调作用，促进我市城乡的持续协调发展，并在21世纪的城市时代中提高综合竞争力。
　　全面发展各项社会事业，增强城镇公共服务能力
　　优先保障教育特别是义务教育的投入鼓励外资、侨资和民间资本投资高中与职业技术教育、高等教育及其他教育领域，建立多元参与、多元投资的新型办学体制。
　　在巩固和提高九年义务教育的同时，大力扩展高中阶段教育、技工教育，积极发展高等教育，并与非学历教育互补，学校教育和企业培训联动，不同类型、不同层次教育互相沟通衔接，满足城乡居民多种学习与就业需要，建立全民终身学习的学习型社会。结合文化体制改革，加快发展文化事业和文化产业，切实规划建设一批重点文化设施和公共服务设施，大力弘扬潮汕文化。进一步加大对农村公益事业的投入，不断提高农村应对公共卫生突发事件的能力和医疗水平。
　　加强生态环境建设，营造良好的人居环境
　　首先应保护生态敏感区，除少量有特色、有条件的旅游资源可进行适当开发以外，应当严格控制开发强度，禁止城镇建设对生态敏感区的蚕食。其次应保护和完善市域整体生态，应依照“建设与保护相结合，适当调整城镇开发策略，构建完整的生态廊道体系”的原则，重点应通过建设“绿环”形成防护隔离带，保护牛田洋、苏埃湾等大型湿地，整治练江流域等。最后应保护城镇特色与历史文化遗产。
　　加快农村富余劳动力转移，不断扩大城镇就业
　　一是切实改革城镇户籍制度，实行农民进城务工、经商人员与城市居民享受同等待遇，进一步消除农村劳动力转移的体制性障碍。二是做好市内消化吸收农村富余劳动力工作，通过大力发展二、三产业，发展壮大乡镇企业，不断拓展城镇就业空间，努力增加就业岗位，使农民有工可做，有业可依。三是大力发展第三产业，使之成为吸纳农村富余劳动力的主力军。四是加强劳动力市场的建设，大力提高城镇就业服务管理水平，采取多种方式加强农村劳动力职业技术和就业培训，不断增强其生存、就业和创业能力。
　　参考文献：
　　[1] 王鸿举.走符合重庆实际的城镇化道路[Ｊ].求是，2004，：28－30.
　　广东统计年鉴[Ｍ].北京：中国统计出版社，2005.