全球行政改革浪潮与中国行政现代化——从官僚制的角度思考.docx

全球行政改革浪潮与中国行政现代化从官僚制的角度思考内容提要：近年来，西方行政改革思潮对国内理论界影响颇大。本文通过组织结构、管理方式、组织文化三层面的分析指出，西方行政改革中广泛存在的对现代官僚制的批判言过其实，官僚制依然是现代性的重要标志。中国行政由于传统的惯性及其他历史性因素，总体上仍处于官僚化不足阶段，因而这时最重要的任务不是别的，而是在适宜的范围内，建构现代型的官僚制。关键词：行政改革、现代官僚制、中国、世袭官僚制、行政现代化七十年代以来，世界上多数国家的政府-无论身处发达国家，还是发展中国家，无论信奉资本主义，还是坚持社会主义，都开始酝酿一场面向未来的改革运动。 改革成为全球范围内最流行与最富感召力的词汇与口号。而兴起于八十年代的行政改革风潮由于发端于英美等先进国家而备受世人瞩目。其中最为着名的大规模改革包括英国的续阶方案、美国的政府再造、加拿大的公共服务两千计划、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，等等。一般说来，发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应，因而，行政改革从观念的产生，理论的提出到实践层面的运作，不仅在发达国家内部引发诸多检讨与争论，而且在政治制度、行政体制面临从传统型向现代性转变的发展中国家，亦得到积极与广泛的回应。近年来，希腊、马来西亚、南非、纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具体方案。在这一场声势浩大的行政变革浪潮中，曾被证实为普遍有效的组织模式-官僚制受到前所未有的激烈批评。现代官僚制是以理性严谨着称的德国式社会科学与强调规则及精确性的美国式工业主义的完美结合，马克斯韦伯强调：纯粹的官僚体制的行政管理从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。并且在所有的领域里，现代的团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断增强相一致的：例如，它的产生就是现代西方国家的胚胎。1不过，越来越多的人似乎不以为然，他们指责在迅速变化的环境面前，科层制繁复、僵化、压制创新，官僚气十足，象个呆头呆脑挺立着的大烟囱。 美国组织理论家沃伦本尼斯在他的官僚制的灭亡即将到来一书中毫不留情地宣判了官僚制的死刑，他说： 20-50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。中国新一轮政府改革在全球一体化的背景中无疑受到这一风潮的极大影响。但是，中国的处境颇为特殊：一方面，作为长期实行计划经济的社会主义国家，国家之于社会，公共之于私域，政府之于市场，都需在新的理论视野中重勘界域；另一方面，作为发展中国家，在全球化趋势高歌猛进的壮阔图景中，无法释怀赶超的战略目标，因而世界先进国家的一举一动皆成为关切的内容，借鉴欧美行政改革之最新举措遂成为理论界的时髦话题。两方面的压力加在转型时期的中国身上，对于社会的改革与发展进程，毕竟极为艰难与沉重。计划向市场的过渡与传统向现代的转型，本是两组不同的历程，却由于历史原因纠集在一起，发生错综复杂的关系。而更为复杂的是，当大多数发展中国家拼命地把自己的国家从传统落后的农业社会拖入梦寐以求的工业社会的门槛时，却又发现，发达国家已在信息社会的新空间筹划谋取优势与霸权的格局，于是所谓的现代化便增添了向更高一级信息社会过渡的涵义。于是我们必须思考，发达国家为适应新的社会-贝尔称之为后工业社会 -而进行的行政改革对于我们这样一个尚在工业化的道路上负重前行的国家到底有多大的启示作用。从表面上看-无论时间，还是内容，中国当前的行政改革与发达国家提出的变革计划，都存在着某种相似性。但是，一国政府所在的国情与面临的特定任务构成行政改革的土壤，任何政策、措施与操作都是在这片土壤上结出的果实。就官僚制而言，西方发达国家提出的改造、置换甚至是彻底摒弃的观念，能否在理论上立足，又能否成为中国改革的先导，确需结合中外两个向度进行反思。 发达国家行政改革的考察：官僚制走向末日了吗？ 梳理西方行政改革的脉络，各国在具体措施上各有千秋，但归纳起来，内在相通之处不难觉察：一、精简组织与人事。二、压缩官僚层级，倡导低层公务员参与决策。针对官僚制金字塔型的严密控制体系带来的弊端，改革后的行政组织减少了中间层次，扩大了管理幅度，压平了组织结构。三、分散权力：传统中央政府统筹一切全国性事务的原则，已逐渐由地方政府、相关利益团体及服务对象直接参与并执行公共政策的模式所取代。四、营造顾客导向的行政文化：把市场经营的理念引入政府管理，强调政府的公共服务职能，并把服务对象的需要放在首要位置。五、以民营化策略提高政府资源的使用效率。大力提倡多种途径，如公共工程外包、BOT 、公营事业民营化进行大型的公共服务。六、实行绩效管理。为了确保有限的资源用在政策所规划的方向，发挥预期的功效，各国政府改革的重点之一便集中于所谓的绩效管理 -制定组织的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，最终检验评估结果。简言之，西方政府改革所努力实现的行政新范式以组织结构企业化，权力控制分散化、运作过程灵活化、组织文化人性化为特征。改革的矛头对准官僚制似乎是理所当然的，因为正如本尼斯如言，组织的内环境与外环境发生了急剧的、复杂的和不可预料的变化：其一，官僚制所倡扬的理性化与制度化漠视组织成员的人性、自由、创新及作为非正式组织的感情交流，而这些因素在后工业社会越益受到人们的重视；其二，科学技术特别是信息技术的高速发展使得经济和社会生活的节奏加速，照章办事，循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求；其三，经济与政治的联系日益紧密，全球一体化的趋势不断加强，对变革具有被动接受之特性的官僚制承受来自国内外各个向度的影响、压力与挑战，第一反应常常是天然的抗拒；其四，官僚制的组织建构与新时代的价值观-建立在主体交往、文化多元与公共哲学基础上的交往实践观格格不入。因此现代的科层组织在内适应与外适应上均出现了足以致命的症状。但是，类似的批判在很多方面似乎似是而非。韦伯在经典意义上提出的官僚制是一种理想型，作为理想型的官僚制是组织结构、管理方式与组织文化三位一体的结合。从组织结构上看，由于金字塔式的严密层级是官僚制最为表象的特征，因而也最易遭致抨击。层级是一个性质概念，而非数量概念，对层级过多的非议不引致对层级的根本否定，扩大管理幅度，压缩层级是寻求合理数量范围的必要手段，与取消层级是两回事。另一方面，在许多组织中兴起的工作小组、特别委员会、项目小组等构成的网络化模式从宏观上依然处于科层制的框架内，并且一般在小规模的组织中才可能有效，因而要以这种模式取代更为普遍的官僚制，未必有现实的可能性。真正重要的也许是多种模式的共存，而并不是模式间的替代。从管理方式上看，现代行政组织虽然有突显人性化和灵活性的要求，但并没有超越强制性协调的整体格局-以权力为中轴的计划、组织、人事管理、指挥、协调、报告、控制。任何有组织的团体，唯其实行强制性的协调方能成为一个整体，而官僚制的行政管理方式以专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化为基本特征，被证实为有史以来最合理的管理方式。一旦充分实行的官僚体制，就属于最难摧毁的社会实体。行政改革风潮中广为流行的绩效管理方式，本质上依然是一种行政控制，只不过这种控制维度的优先性由职权让位于效果。至于分权模式，与其说弱化了官僚制，不如说是一种强化，因为权力的分散确保了基层获得与其职能相适的权力，基层职权的到位必然带来科层秩序的稳定化，其实，组织学家塞尔兹尼克早就在官僚体系内部讨论分权的问题了，可见分权与官僚制并没有矛盾。理解现代官僚制最为重要的切入点是其组织文化，即官僚制精神：1、契约任命即自由选择，是现代的官僚体制的本质。2、形式主义的非人格化的统治：没有憎恨和激情，因此也没有爱和狂热，处于一般的义务概念的压力下；不因人而异，形式上对人人都一样。3、可预计的规则，这对于现代官僚体制来说，也具有真正决定性意义。如果从官僚制精神来看西方各国的行政改革，官僚制末日论显然言过其实。对契约、形式、规则的重视是西方理性主义一以贯之的传统，早已成为构筑社会生活的平台，行政改革不可避免地要在这一平台上展开。仍以绩效管理为例，它首先是以共识为基础的契约式管理，其次要求行政使命、战略、价值明确化，绩效管理的全过程包含着极为严格与细致的规则和依据规则进行的计量，不但没有淡化西方的理性传统，反而是理性传统对人际团体领域的进一步渗透。又比如，情绪上热衷于改革的人经常会提到美国最典型的官僚机构国防部的军事基地管理手册从400页减少到4页的案例，可是，4页终究是4页，减少并不是取消，减少的目的是为更有效地执行规则，规则在这里依旧是改革最为倚重的方面。行政改革风潮中有一个风靡全球的新观念-企业化政府。许多人把它当成官僚制的替代物，然而把官僚制与企业管理方式对立起来显然是一种错觉，因为现代官僚制随着资本主义的发展渗入社会的许多组织，企业，特别是大中企业，不但不例外，而且往往是官僚制最为典型的地方。官僚体系不必然等同于僵化的组织结构，它也可以具有灵活性10，以市场为导向的企业常常显现后一特性。当人们把政府作为改革对象时，官僚制莫名其妙地成了替罪羊。政府、官僚制、企业化三者，焦点在于政府与企业化的对立上，而政府与作为其管理方式的官僚制是两项事物，两个概念，如果把同样在企业内广泛存在的官僚制与企业化运作对立起来，命题建构的逻辑冲突就十分明显。 政府 官僚制 企业化 当然，这仅仅是概念辨析的层面，进一步作理论思考，问题似乎更多：企业活动的目的是获利，政府活动的目的是公益服务，管理的具体内容和做法都是由目的决定的，既然两者活动目的各异，内容和做法也就不同，因而企业与政府难于相通。市场经济在全球推进的过程中是否正在造就一种市场神话，以至于市场、企业化成为包治百病的灵丹妙药。企业化政府很可能将市场本身所具有的矛盾和紧张关系带到政府中来，在政府中产生新的弊端。11对官僚制的批评往往易于滑入对官僚主义的批判，事实上，两者在理论上的区别远比实际生活中清晰。的确，人们经常不自觉地把官僚制与官僚主义等同起来，只要对官僚主义的责怪稍稍过了头，便连同官僚制一起否定掉。韦伯的现代官僚制作为理想型，即逻辑的抽象，在现实中很难企及。各个国家的行政常态，要么是官僚化不足，要么是官僚化过度。前者是一切从传统向现代转型的发展中国家行政领域的明显特征，而后者则是发达国家或称现代性国家面临的迫切问题。卡夫卡的城堡和帕金森定律开启了讽刺现代官僚主义的先河，当下盛行的行政改革风潮无疑是继承了他们衣钵的一场更广泛的运动。在美国，给予政府猛烈的一击，已经成为全民最热爱的运动。12，在英国，人们总是以挑剔的眼光观察国家机器，认为国家机器是诸多罪恶的根源13。英美的行政改革带有激进主义的色彩，即使在激进的气氛中，美国改革在某些方面仍保留了韦伯式的传统14。而英国学者的告诫则更有理论意义：传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政，会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。15中国行政改革的现状：官僚制不足如果以行政效率、行政民主、行政廉洁、行政效能、行政公平作为政府行政的价值评判维度和发展目标，我们会发现全球性的行政改革都是在这些维度和目标下的努力。暂且不论上述目标内在的关系及在特定国家的优先次序问题，当考察它们与现代官僚制的相关性时，我们会大致得出如下略注：行政效能、行政公正是综合性目标，它们部分地以上述三个目标为基础，并在内容上不同程度地包含。说明：A点代表官僚体制的理想型，从技术上该处能达到行政效率、行政民主、行政廉洁的最优值； BA段为官僚化不足阶段，行政效率、行政民主、行政廉洁与官僚化基本呈正相关关系； AC段为官僚化过度阶段，行政效率、行政民主与官僚化基本呈负相关关系，行政廉洁与理想型时的行政廉洁状况差别不大。 我们可以依据现代官僚制的种种特征判断中国处于BA即官僚化不足阶段，比如普遍缺乏公务人员的专业化分工及与此相适应的专业化人才，政府人员及其行为轻视规则与规范，行政管理以身份取向凌驾于成绩取向之上，行政腐败现象严重，等等。问题的复杂性在于，任何一种官僚制-无论是传统的，还是现代的-都有其对应的官僚主义，即某些特征的过度化，因此一方面是官僚化不足，另一方面却是专业化分工过细，规章程序繁琐僵化，唯命是从，两种情况相伴相随。对中国行政所处阶段的基本判断是认识西方行政改革，尤其是如何看待现代官僚制的根本前提，中国自身的行政改革亦应始于此。改革开放以后，中国行政改革的频度提高，改革中借鉴西方经验当然无可厚非，但是根本上处于从传统向现代过渡-这一点在政治与行政领域常常为意识形态或某些理论有意无意地掩盖-的中国社会，面临的是纷繁复杂的各种思潮、理论、模式的涌入，在西方因循历史发展而形成的清晰脉络在中国很快迷失，许多理论、模式陷入淮桔成枳的尴尬境地。因此理论上远为重要的恰恰不是西方最新成果-经验抑或教训-的引进，而是对自身传统与现状的深层体认。组织学家沙因指出，组织文化区分为三个层次，第一层次是人造品，它们构成了物质的和社会的环境，在这一层次上，人们可以看到物理空间、群体输出的技术，书面的和口头的语言、艺术作品和组织成员公开的行为。在计划经济体制中，新型的以管理为职能的和以社会分工为基础的行政组织形式上具备官僚制的种种特征，随着社会主义市场经济体制的完善，专业分工、等级分层、权责限制、规章管理和评估机制构成的系统在制度与规章上越益走上正轨。然而组织文化的第三层面-基本的潜在假设为传统因素在依据现代要求构筑的行政组织中仍然发挥功能给出了合理解释。基本的潜在假设指的是一些原则被反复用于解决问题后，就会变得理所当然，人们逐渐相信事情本来就是如此办的16。基本的潜在假设与传统文化有密切关系，现代性的表层结构与暗含传统性的潜层结构并存，构成了中国行政组织的二元性特征，由此可见，公开宣称的行政原则同实际运作所遵循的准则是有差异的。传统因素仍将以其惯性和人员思维上的定势在现代性的组织形式中发挥着一定的作用。新的现代性的组织原则虽然已经建立，但短时间内无法真正成为组织运转的轴心，行政组织实际运作往往是新旧体制因素共同作用的结果。官僚制在中国古已有之，适应于传统社会的官僚制最大的特征是全社会成员锁定在专制主义的严密等级中。这种与其称官僚制不如说是官僚政治的体制与现代官僚制精神相去甚远，韦伯把它叫做世袭官僚制。这种官僚制的特点在于：一、延续性，延续期间的悠久，几乎悠久到同中国传统文化史相始终；二、包容性，它所包摄范围的广阔，即其活动，同中国各种社会文化现象如伦理、宗教、法律、财产、艺术等等方面，发生了异常密切而协调的关系；三是贯彻性，世袭官僚制的支配作用有深入的影响，中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘锢在其设定的樊笼中。17社会主义的制度形态从理论上讲是现代性的，因而它本质上否定世袭官僚制的延存，但在特定国家，社会主义总与一国传统相结合，这样情况就要复杂得多。在计划经济体制下，一方面传统的惯性构成现代组织的潜层结构，另一方面，只有通过中央科层组织的巨大扩张，才能建立满足社会需要的计划生产体制，社会过程置于自觉的集体体制之下的努力所带来的意外结果是：将其自身重又置于一个更强有力的层阶体制的支配之下，因为这种层阶体制比以往更为统一。18计划经济某种程度上强化了传统的官僚体制，从而导致了官僚制同构的严重后果，作为与权力统治最亲近的组织形式，官僚制向社会生活的各个组织-政治的、经济的、文化的 -渗透，官僚制几乎没有它不可涉足的领域，在组织管理方式上本应多元并存的格局被一元所破坏。中国向市场经济的转型有助于官僚制同构现象的逐渐解体，但是传统型的官僚体制很大程度上控制着社会资源、财产和意识形态它在社会中特别是在城镇社会中仍占有绝对优势。传统型官僚制的历史存在造就了相应的组织文化，对照现代官僚制精神，中国行政组织的内在文化缺陷无法回避：理性精神的阙如。现代官僚制以理性，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向19，整个统治的官僚体制化大大促进向着理性的 求实性、向着职业化和专家化发展，官僚体制的统治结构服务于生活方式的理性主义的传播。20现代官僚制是西方理性传统与现代化大生产结合的产物，它以规则的可预测性，即对种种客观的目的的理性的权衡克服自由的随意专断和恩宠，怀有个人动机的施惠和评价21。中国社会并不缺理性，但缺少理性精神的普照之光，弥漫于行政组织中的是世俗取向的理性主义，即实践政治的理性主义22：通过个人内心信仰和道德体系的建立维系人与人的关系进而维系社会既定秩序，以此获取固定的俸禄、收费以及其他合理利益。这种理性由于缺乏求知欲和追求精确方法的动因与张力，无法超越人的主观性因素，因而极易坠入人伦等级的泥潭。理性思维受制于权力等级与道德信仰体系所显现出的不成熟，严重阻碍着行政组织的效率化、自觉化和科学化。23家长制的余风犹在。传统中国的社会模型是家国同构：人们很自然地将家族制度上升为社会制度，将家族伦理上升为社会伦理，并以血缘关系的思路来建立和处理人际关系，家族中的伦理或角色关系会类化到家族以外的团体或组织，形成泛家族化历程24。下级对上级的服从，是所有官僚制的要求，但现代官僚制的服从建立在合法性基础之上，即并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的，有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他。 25 世袭官僚制中的服从，是一种笼罩在权力控制之下的忠敬关系，无法排除主观的、情绪的、人格的因素对客观目的的干扰。受这种传统影响的现实行政，职责的明确划分限制不了行政行为的超权限实施。以不受制约的权力为基础的行政违规行为比比皆是，亦无人深究。法治理念的艰难植入。现代官僚制中的一切人员都要依法办事，任何人都不能超越法律行事，不能违反法律恣意妄为。而理性传统的欠缺影响规则、制度的权威，家长制的余风极易拥抱人治。从以法治国的法治理念载入宪法到有法必依成为行政主体的自觉行动，中间的过程十分漫长。严峻的事实是，与其他立法工作相比，中国行政法律法规的制定明显滞后：法规体系薄弱、程序性法规匮乏，行政行为有法可依尚且得不到保障，惶论有法必依。另一方面，中国官民有别的思想常常致使行政行为偏离法治轨道，因此健全法律体系、普及法治精神以及与人治进行现实的面对面的斗争将伴随现代化的整个进程。现代契约观念的淡漠。契约是法律的延伸26。法治理念的薄弱与现代契约精神的淡漠互为映照。现代官僚制下的公务人员与行政组织之间的关系是自由的契约关系，正因为他们有个人的自由，才仅仅由于非个人的公务的义务服从于拥有权力的人或组织。世袭官僚制不承认人的独立性和自由的可选择性，官僚们在成为恭顺的仆从时已把个人的一切选择权统统交到了他的上司，即主子的手里。中国行政组织中广泛存在的是隐形契约-非正式的理解和约定俗成27，隐形契约强调的是人与人，而非人与规则的关系，它在取得个人的、局部的、即时的效率时却消解了行政组织的整体效率，同时也抽取了行政组织作为公共性存在的依据。行政现代化进程中的官僚制：建构与超越公务员制度是典型的现代官僚制。以国家公务员暂行条例与其他若干相关单项法规的颁布为标志，我国向行政官僚化走出了重要的一步。但目前，我国的公务员制度无论是制度层面还是运作层面都还存在严重问题：公务员范围界定不甚合理、职位分类不规范、考试录用机制不畅、考核缺乏有效方法、运作中充斥形式主义，等等。因此有必要从现代官僚制的三个层面出发建构一个符合理想型诸特征的官僚体系以完善中国的行政管理。组织结构层面。首先要论证公共行政的哪些领域、哪些部分适宜于采用官僚制的结构模式；其次在采用官僚制的部门，结合职能转变及职能界定完善职位分类制度，使管理的层级与幅度能在规章中清晰反映出来；第三在较为稳定的职位分类制度基础上制定细致的岗位职责规范，明确公务员在特定岗位上的职责、权力与义务。组织结构层面的最大问题是把官僚制与僵化、死板等同起来，公共行政领域的官僚化同样需要采用灵活的体系-迅速变动的内外环境的需要，当然这种灵活性要以尊重规则与制度为前提，否则官僚化不足阶段，灵活性会给管理中的非人格因素提供可乘之机。管理方式层面可分为两个方向：对内管理，考试、录用、考核、职位升降、工资、培训、任免、奖惩、退休、退职、监督都要依据规范和程序进行，剔除人为因素的干扰，最大限度地降低管理的模糊性。当然首先有一个管理的法规、程序建立与完善的迫切问题，其次才是照章执行；对外管理同样要强调依法的重要性。只有在尊重法律法规的基础上才能进入管理科学化、民主化的层面，否则现代行政诸目标只能成为空中楼阁。组织文化层面。与上述两层面相比，组织文化的改造是最为关键与艰难的，由此也可以推断我国的公共行政现代化是一个漫长的过程。不过从目前来看，行政现代化的路径较为清晰：其一随着市场经济，尤其是各项产权制度在我国的逐步建立和完善，理性精神、尊重契约、法律的契约精神以及成就取向的价值观，必将经由启蒙深入人们的观念；其二教育是以现代精神改造传统性的助动机，随着教育力度的加大，现代精神的传播会有加速之势。市场经济与教育是现代精神导入与普及的两翼，行政文化的更新必将得益于此，改革开放二十年有力地证明了这一点。另外在这一层面，结合当前的机构改革，有一些措施可以加速更新的进程：1、把机构改革与人员的置换结合起来，逐步淘汰观念陈旧、思维僵化的公务人员，引进接受过良好教育，素质较高的人员，借助人员素质的提高促进组织文化的现代化，同时也树立起知识、专业的权威。2、把机构改革与常规性培训结合起来。长期的、固定的公务人员培训有助于行政文化的整体提升。现代性观念与适合国情的经验总结通过培训能够潜移默化地固化为公务人员的价值取向与行动指针。当然对行政文化更新起促进作用的培训强调科学性与系统性，在实践中应与政治学习、意识形态的灌输严格区分，公务员培训宜交由独立的中介机构或相关的研究机构进行。组织结构、管理方式、组织文化是建构现代官僚制的粗略轮廓，但建构的同时亦应有超越的眼光。就工具层面的官僚制而言，其局限性是明显的，毕竟以完善官僚制为标志的行政现代化仅仅是社会总体现代化的一部分，无论在行政体系内部，还是在与政治相联系的体系外部，技术上最为合理的官僚体制并没有为它在现代政治生活中无所不在提供任何理由，官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。28当把官僚制的完善作为现代化的关键向度时，即使作为理想型仍本质具备的铁的牢笼的性质亦不可忽视。因而本文反思西方行政改革与梳理中国官僚制传统的过程始终服务于以下目的：1、 判别中国行政所处的基本阶段-官僚化不足；2、 官僚化不足阶段仍需意识到官僚制有其适用范围；3、 在合理的适用范围内完善官僚制以实现行政现代化。注 释：1德马克斯韦伯：经济与社会，林荣远译，商务印书馆， 1997年版，第248页。Jay M. 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