政治制度合法性视野中的政治发展.docx

政治制度合法性视野中的政治发展【内容提要】政治制度合法性是西方政治哲学的核心概念。正义是政治制度的核心价值，政治制度合法性主要体现为对政治制度正义的追寻，这在西方有着悠久的历史。政治制度正义主要表现为政治制度价值属性与工具属性的统一。只有合法的政治制度才能促进一国的政治发展。在当前中国社会主义政治文明建设中，要使政治制度具有合法性，还必须把政治制度及时性与有效性相结合。【关 键 词】政治制度/合法性/正义/价值属性/工具属性/政治发展政治制度是国家、单位、个人参与政治活动的一种正式规则。在正当性层面上，政治制度合法性主要体现为正义这一政治制度的核心价值。对政治制度进行正义追寻，在西方有着悠久的历史。政治制度正义主要体现为政治制度价值属性与工具属性的双重统一。政治制度是政治发展的制度化水平成果，它和政治发展有密切的关系。本文从政治制度正义、政治制度价值属性和工具属性相统一的角度，探讨政治制度合法性和政治发展之间的内在逻辑。一在政治学的讨论中，合法性问题一直是一个热点。在某种意义上，合法性概念成了政治学的核心概念。如果我们探究合法性理论的历史渊源就会发现，实际上，西方近代政治哲学史的主流思想就是政治制度的合法性问题。布丹的君主主权说，霍布斯的利维坦，洛克的契约论，孟德斯鸠的论法的精神，菲尔默的君权神授说，卢梭的人民公意说等等实际上都是对合法性问题的哲学探讨。当然，对合法性问题进行自觉的理论研究是现代政治社会学的贡献。这一贡献可以追述到德国着名政治社会学家马克斯韦伯，他第一次对合法性问题作出了系统的探讨。因此，他的着述就成了合法性研究的经典文献。韦伯通过其社会史的研究，发现由命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在，都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念，这种信念也就是其存在的合法性。有了这种合法性，这个社会活动系统中的人们就会服从来自这个系统上层的命令。韦伯把发出命令的一方看作是统治者，对统治者命令服从的情况，取决于统治系统的合法化程度，当统治系统拥有的合法性程度高的时候，统治者的命令得到服从的程度也就高。反过来说，这种对命令的服从情况也就是统治者的合法性要求得到实现的程度，即统治者的要求在何种意义上具有合法性，他的命令也就会得到相应的服从1。根据韦伯的看法，任何形式的统治，只有当它被人们认为是具有正当理由的时候，才为人们所服从，从而具有合法性。而所谓的正当性实际上就是指对某种合法秩序的信念，以及行动受这一信念支配的可能性。韦伯在这种所谓正当性信念的基础上进一步引申出权威的概念，并把权威分为三种类型，分别指出每一种权威是基于哪一种正当性的信念。一是传统型权威。这种权威依靠“人们对古老传统的神圣性以及实施权威者的合法地位的牢固信念”()。它来自于自古就流传下来的神圣传统，人们对此类权威的服从是遵循世代相传的、从祖先那里继承下来的神圣规则。这类权威主要存在于传统社会中，它是社会结构分化程度不高、社会相对封闭、社会联结的纽带主要是血缘、宗法以及个人忠诚的社会中的产物。二是魅力型权威。它是以领袖人物的非凡才能为基础的。某些领袖人物被认为具有超凡魅力，因而被视为“天纵英明”。魅力型领袖及追随者都相信其具有天赋的神圣权力，能同宇宙中最强大最神秘的力量保持联系。由于对此超凡力量和品质的认同，因而形成了对这种权威的自觉服从。这种类型的权威多存在于社会的“失范状态”。在这种“失范状态”下，一方面为某些具有特殊才能的人创造了大显身手的机会，另一方面也为这些人创造了良好的群众基础。三是法理型权威。这类权威是指建立在遵守正式制定的非个人专断的法规基础上的权威。它建立在这样一种信念之上：“权威运用者的制度体系，任职者之担任权威角色，命令的内容和颁布方式都是符合某一或某些更一般的准则的。”(23)这种权威主要存在于现代社会当中，它是现代社会分工高度发达、社会日益组织化、专门化的产物。韦伯的这一思想从他对官僚制的系统研究中可以看得更为明晰，或者说，韦伯为什么会把大量精力用于对官僚制的研究，决不是出于一般性的学术旨趣，而是要找寻政治统治合法性的最有效途径。他对官僚制的科学化研究和技术性设计不是以建立一种新型的组织管理模式为动机，而是通过这种组织形式的提出为政治统治的合法性提供依据。所以，究其根本，韦伯的理论并不是一种管理理论，和马基雅弗利的君主论以及洛克的政府论一样，它是一种以科学化、技术化的面目出现的统治术，是一种权术哲学。因此，我们可以看出，韦伯所理解的合法性是一种形式化的、工具性的合法性，是一种抽去了任何实质性内容的合法性。虽然他比较推祟法理型的合法性，但在谋求合法性的问题上，他却更关注获得合法性的科学化、技术化的手段。所以，就根本而言，在合法性问题上，韦伯在追求一种“技术的霸权”(22)。韦伯及其继承人李普塞、帕森斯、伊斯顿、阿尔蒙德等人在合法性问题上所持的是一种事实判断，所注重的是人们对于现存政治秩序的认同和信任的事实性问题，判断的结果是有没有合法性以及如何获得合法性。正如哈贝马斯所说：“在今天，社会科学家对合法化问题的处理，大多进入了M.韦伯的影响领域。一种统治规则的合法性乃是那些隶属于该统治的人对其合法性的相信来衡量的。”()这样一来，合法性作为统治的前提就是不需要前提的，统治如何获得合法性，只是一个技术性的问题。也就是说，合法性主要意味着赢得社会公众的同意或忠诚，至于其他的价值判断和理性标准则不在考虑之列。在当代，哈贝马斯对合法性问题上的这种理论倾向是持否定态度的。哈贝马斯将历史上的合法性理论分为经验主义和规范主义两类，并批评其各自的片面性，然后将两者有机地结合起来，形成自己的重建性的合法性理论。在哈贝马斯看来，合法性不应该被单纯理解为大众对于国家政权的忠诚和信仰，合法性不是也不会来源于政治系统为自身的统治所作的论证或证明。哈贝马斯要求对一种政治统治是否具有合法性作出价值提问，即一种政治是否包含着被认可的价值，才是有无合法性的最好证明。这就是哈贝马斯在合法性问题上的一个着名的论断：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”(189)所以，我们在哈贝马斯这里看到的是政治秩序能够得以认同的“价值”，而不是得到认同的“事实”。他所强调的是，政治合法性赖以存在的价值基础。哈贝马斯尖锐地指出，在这些高度专制的社会里，由于统治者集政治权力和合法性解释权于一身，合法性解释或证明完全只是出于统治者的需要而出现的一种工具，因而难以赢得大众的忠诚；即使大众对政治权力产生了忠诚和信仰，也并不意味着就一定存在合法性，因为从中无法解释在对国家政权的忠诚曾盛极一时的法西斯主义国家，其政治秩序的合法性的理智基础究竟是什么1？通过上面的分析，我们可以看出合法性理论经过了一个从形式合法性到实质合法性的发展过程。因此，我们可以归纳政治合法性的内涵以及探讨政治制度合法性的内涵。政治合法性应具有两重含义：(1)对于统治者来说，是指统治有无正当性或统治有无价值基础；(2)对于被统治者来说，是指是否内心真正认同统治者的统治。政治统治的正当性与对政治统治的认同的总和就构成了政治的合法性。从而政治制度的合法性也应具有两重含义：(1)统治者建立的政治制度有无价值基础，换句话说，统治者建立的政治制度其价值的追求有无正当性；(2)被统治者是否认同这种政治制度。这样，政治制度的正当性与对政治制度的认同的总和就构成了政治制度的合法性。政治制度的合法性虽然具有两重含义，但我认为政治制度有无价值追求是起决定作用的。所以说，政治制度的合法性主要表现为政治制度的价值诉求。而正义又是政治制度的核心价值，因而，所谓政治制度的合法性也就主要指政治制度是否以正义为其最终的旨归。只有追寻正义的政治制度，才是具有合法性的政治制度。尽管正义的内容异彩纷呈，但形式上追寻正义，古今中外已取得共识。二在西方，从古至今每个历史时期的思想家都曾阐发过对政治制度正义的真理认识，也从不同的思想角度提出建设政治制度正义社会的措施。因此，考察历史上颇具影响力的有关政治制度正义的理论，对我们认识政治制度正义的属性以及它与政治发展的关系会有所助益。柏拉图最早提出了一个有关正义共和国的学说。他认为，正义是国家制度的原则，它存在于社会有机体各个部分之间的和谐关系之中。作为正义，“每个人必须在国家里面执行一种最适合他的天性的职务”()。他说：“当世人诞生时，神对某些人渗入了金，对某些人渗入了银，对日后做工农的人们则渗入了铜铁。”()金质之人为统治者，银质之人为军人，铜铁之人为劳动者，每一身份等级的人都专注于自己的事而不要干预别人的事，这就是正义。因此，在柏拉图看来，正义就是社会各个等级的成员，各司其职，各守其操，各尽其分。政治制度的设计只要符合这一原则，就实现了政治制度正义，一个“理想国”即会诞生。亚里士多德则提出了不同的政治制度正义观。他认为，政治学上的善就是正义，而正义则以公共利益为依归。政治制度设计必须合乎公平和平等观念，而公正的真实意义主要在于平等。这种平等的公正必须是以“城邦整个利益以及全体公民的共同善业为依据”()的。只有在此基础上建立的政治制度才是正义的。所以，在亚里士多德的视野中，政治制度正义并非只是平等，更重要的是这种平等必须符合国家的共同利益。中世纪基督教神学最具代表性的思想家托马斯阿奎那对政治制度正义所持的见解与亚里士多德的看法具有相似性。他认为，人作为有理性的社会动物，只有在社会中才能过一种幸福的生活。而正义正是人类实现这一目的所具有的德行，是调整人们相互关系的原则。但是，只有“正义能够导使人们致力于公共幸福，一切德行都可归人正义的范围”()。而平等则是正义的主要内容。英国启蒙思想家洛克在对封建专制制度的非正义进行批判的同时，也为新政治制度的设计提出了正义的方案。他基于自然状态提出了自然权利理论，它的主要内容是任何人都有生命、健康、自由和财产不受侵犯的权利。政治社会和政府的目的“只是为了人民的和平、安全和公共福利”()。因此，政治制度安排就必须以保障人民的福利为目标，他说，“人民的福利是最高的法律”()。就洛克而言，他对政治制度正义的理解依然继承了历史思想传统，把政治制度是否是为了人民的公共利益和保护人们自由权利作为正义的尺度。法国启蒙思想家卢梭针对人类政治制度的不平等而指出了产生政治制度不正义的根源在于私有制，“由于私有制和法律的建立，不平等终于变得根深蒂固而成为合法”10()。因此，他把政治制度正义视为政治制度的公意性，而公意就是全体人民的共同意志，国家制度的目的是为了公共利益与公共幸福。同时，他还把公共利益、正义和平等看作同一物。所以，卢梭的政治制度正义是强调平等的正义，以人民的公共利益为依归、以人人平等为价值取向的政治制度就是正义的。马克思与恩格斯在批判历史上一切剥削和压迫的政治制度不正义的基础上，提出了政治制度正义的价值标准和政治制度设计的理想结构模式。他们反对一切形式上的不平等与不自由的政治制度，主张用生产资料的公有制作为消灭经济不平等的手段。他们设想的未来理想社会政治制度就是一个“自由人的联合体”11()，从而自由成为了政治制度正义的首要价值。三从上面的分析中，我们了解到尽管不同时代的思想家对政治制度正义的看法与所持观点有异，但基本上都认为政治制度只有以人民的利益为设计的出发点，才合乎正义，才具有合法性。从这个角度来揭示政治制度正义的内涵，虽然指出了政治制度正义追寻的主要内容，但同时也预示着一定的危险，即指出了政治制度的价值属性而没有指出政治制度的工具属性。实际上，政治制度正义应该是政治制度价值属性与工具属性的统一。阶级和国家产生以后，人类社会就存在政治制度。政治制度既然是一种参与政治生活的正式规则，一般来说，它就具有价值和工具双重属性。政治制度的价值属性是指政治制度的理想和信念是什么，政治制度应该关心什么利益，是关心大多数人的利益还是少部分人的利益，在构成社会的各个阶级阶层中，把哪个阶级阶层的利益置于优先的地位。从终极意义上讲，它可以归结为政治制度的合法性问题，也就是说一种政治制度在多大程度上被人们所理解所接受，以什么样的方式被接受。当然价值属性具有阶级性，因为政治制度本身是一种掌握政权的统治阶级为了维护自己的统治，管理社会，协调社会各个阶级、阶层的不同利益而制定的一种阶级性极强的“游戏”规则。所以在不同的阶级社会，政治制度有不同的价值属性。当然，不能否定，政治制度也具有普遍性的价值。当代中国政治制度的价值属性是为了维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，是“中华人民共和国的一切权力属于人民”的政治制度最终本源外在的一种规则体现。无论是体现民主、自由、平等、公正的政治制度，还是体现权力制衡、依法治国的政治制度，都必须从属于上面最根本的“人民权力”的终极属性。政治制度的工具属性是指作为一种规则，它所发挥的作用和功能，实际上是指政治制度的效率问题。政治制度之所以存在，因为其本身就是一种治理社会、协调利益的一种手段和工具。强调政治制度的工具属性，强调它的存在价值，这本身无可厚非。但如果走上极端，单强调它的工具属性，而忽视它的价值属性，就会陷入实用主义的泥淖之中，最后这种工具属性也不可能得到发挥。比如，就“依法治国”而言，它既是价值理性的张扬，亦是工具理性的伸展，如果仅仅把“法”作为一种治国的手段，那么它的后果会可想而知，因为专制独裁者也把“法”作为一种统治人民的工具。政治制度的价值属性和工具属性，二者是协调一致、互相制约的。价值属性统率工具属性，工具属性体现价值属性。在理论上是如此，但在现实生活政治制度的具体制定和运行中，人们往往走向极端。当然更多的是强调工具性，忽略价值性。四既然政治制度的价值属性和工具属性是一个问题的两个方面，那么只有二者协调统一才能促进一国的政治发展，否则会阻碍一国的政治发展。换句话，只有政治制度是正义的，才能促进一国的政治发展。从1949年中华人民共和国成立到1956年中共“八大”的召开，在政治制度上，我们坚持价值属性和工具属性的高度统一，大力促进了中国的政治发展，这又主要体现在政治制度的制定和运行上。中国的社会主义政治制度是在新民主主义革命时期根据地基础上形成的。1949年建国后，打碎了旧中国国民党政权的国家机器，以革命根据地的政治制度为基础，在全国范围内建立起了社会主义政治制度。1949年9月，召开了全国政治协商会议，制定了起临时宪法作用的共同纲领以及中央人民政府组织法和中国人民政治协商会议组织法。1950年到1951年，制定了地方各级各界人民代表组织通则、省市各界人民代表会议组织通则和省市各界人民代表政治协商委员会组织通则，建立起了具有向以后的人民代表大会制度过渡性质的政治协商制度。1954年是中国社会主义政治制度大规模建设的一年。这一年颁布了第一部社会主义宪法，分别制定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法，制定了人民法院和人民检察院组织法，此外，还颁布了城市居民委员会组织条例。宪法和各项组织法的制定和实施，加上1953年颁布的第一部选举法，以及建国前夕在党的七届二中全会上确定的共产党与民主党派进行合作的方针，这些都标志着以公民权利、选举制度、人民代表大会制度、国家机构体系、多党合作制、政治协商制度和基层群众自治组织为基本内容的社会主义政治制度的正式确立。以上政治发展成就的取得，都是制定和运行政治制度时贯彻价值属性和工具属性相互协调统一的结果。这些政治制度就价值属性而言，真正体现了人民群众的意志和利益；就工具属性来讲，也真正得到了贯彻与执行。从1956年到1976年，在政治制度的制定和运行上，我们由忽视价值属性到最后完全抛弃价值属性，给中国的政治发展带来了曲折并最后导致了严重的政治挫折。从1956年开始，在中国的政治发展中，由于指导思想上急于建成社会主义，在意识形态上强调阶级斗争，社会主义事业的发展出现了一些挫折，如“大跃进运动”、“人民公社化运动”，社会政治生活不时受到“左”的思潮冲击，1957年出现了扩大化的“反右派运动”，此后民主党派的政治作用未能很好发挥，党内政治生活出现了权力集中、个人专断等现象。但总的说来，在这一阶段，对待政治制度，我们还没有完全忽视政治制度的双重属性的统一，社会主义制度的建立和运行还在比较正常的轨道上运行。在十年动乱时期，在对待政治制度上，我们完全抛弃政治制度的价值属性，只是片面发挥政治制度的工具属性，甚至走向了“唯工具论”，给中国的社会主义事业和社会主义政治发展带来了巨大的灾难。基本成型的社会主义政治制度遭到严重破坏，国家政治生活处于无序状态。全国人大及常委会被迫停止运作8年之久，国务院及其地方各级人民政府事实上处于瘫痪状态，各级司法机关受到严重冲击，共产党领导的多党合作与政治协商制度名存实亡，党的领导体制也遭到了破坏，宪法“名存实亡”。五改革开放以后，我们遵循政治制度双重属性协调统一，中国的政治发展也进入了春天。把政治制度建设作为政治发展的切入点，把政治文明作为政治发展的目标归宿。但要真正发挥政治制度的价值和工具双重属性，最终实现政治制度正义，还必须解决政治制度的及时性和有效性二者的矛盾。首先，制度及时性是制度有效性的基础和前提。没有制度及时性，制度有效性无从谈起。制度及时性就制度而言，是指它被制定出来满足人们需要的属性；就制定制度主体而言，即制定制度的一系列行为、过程和结果。制度及时性主要解决制度缺乏问题，解决有法可依问题。在社会转型时期，往往存在着人民群众日益增长的制度需要与制度缺乏不能满足人们需要之间的矛盾。以中国为例，在政治制度上我们就有人民民主专政制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、“一国两制”制度等等。在法律制度上，十一届三中全会以来，仅立法方面，除了宪法和3个宪法修正案外，全国人大及其常委会制定了297个法律，通过了125个有关法律问题的决定；国务院制定了933个行政法规；31个省、自治区、直辖市和49个较大的市的人大及其常委会制定了9000多个地方性法规；国务院各部门和地方人民政府依据法定职权制定了30000多个规章。除此以外，在社会生活中，其他方面的制度也先后被制定出来。可以说，在当代中国基本上是“有法可依”，制度及时性逐渐得到满足。但人类的实践是无止境的，这就要求我们继续完善和健全各项制度。其次，制度及时性不等于制度有效性。制度有效性是制度及时性的保证，也是制度取信于民的关键因素。所谓制度有效性是指制度取得的实际效果或效用，亦即制度的目的能不能达到。制度及时性解决的是有无制度的问题，制度有效性解决的是制度能不能、有没有效果的问题。换言之，制度及时性涉及“有法可依”，而制度有效性则涉及“有法必依，执法必严，违法必究”。在现实生活中，常常是制度大量被制定出来，及时性得到解决；而制度有效性却没有解决，一些制度的效果极差，“有法不依，执法不严，违法不究”的现象大有存在。影响制度有效性的表现主要有两方面，即“滥用制度”和“漠视制度”。滥用制度是指用制度为自己的私利服务，以自己的积极行为去做制度不允许的事情，如贪污腐败、以权谋私等。漠视制度即认为制度与自己无关，表现出一种对制度的冷漠态度。两种表现都会使制度由有效变为无效，不利于制度本身的建设，从而影响到社会主义政治文明的发展。最后，必须从文化入手来解决制度的有效性问题。就制度而言，它的有效性若要很好地得到实现有赖于三个因素：一是制度的制定者，二是制度的执行者，三是制度的被规范者。如果制定者制定了正义、合法的制度，执行者认真执行制度，被规范者认可制度，那么制度的有效性就能落实。以上三个因素都和文化有关，“文化是制度之母”12()。只有制定者具有正义、合程序的基本理念，执行者具有认真履行的基本理念，而被规范者具有认可制度的理念，制度的有效性才能得以实现。【参考文献】1张康之.合法性的思维历程：从韦伯到哈贝马斯J.教学与研究，2002,(3).约翰逊.社会学理论M.北京：国际文化出版公司，1988.米切.新社会学词典M.上海：译文出版社，1987.Michaelin Politics and Other ,1991.哈贝马斯.交往与社会进化M.重庆：重庆出版社，1989.周辅成.西方伦理学名着选辑M.北京：商务印书馆，1964.亚里士多德.政治学M.北京：商务印书馆，1997.阿奎那.阿奎那政治着作选M.北京：商务印书馆，1982。洛克.政府论M.北京：商务印书馆，1964.10卢梭.论人类不平等的起源和基础M.北京：红旗出版社，1997.11马克思恩格斯选集M.北京：人民出版社，1995.12塞廖尔P.亨廷顿.文化的重要作用M.北京：新华出版社，2002.