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民族区域自治地方社会保障问题分析及对策探究

　　论文摘要：在构建和谐社会的大背景下，实现民族区域自治地方的长治久安和各族人民的健康致富，其社会保障事业的发展是重中之重。要加快民族区域自治地方社会保障事业的发展，必须在分析研究现存问题的基础上，采取如下有力措施：加快民族区域自治地方经济发展；构建具有民族区域自治地方特色的社会保障体系；完善社会保障资金管理制度；加快社会保障法制建设；摆正政府在发展社会保障事业中的地位；挖掘民族传统文化动力，以推动民族区域自治地方社会保障事业的发展。
进人20世纪so年代，我国积极探索并大力推进与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系建设。经过多年的探索和实践，从总体来看，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容的社会保障体系已初步形成。但是如果进行横向比较，如同经济发展存在着地区差异一样，社会保障水平也存在着明显的地区差异。民族区域自治地方的社会保障问题已经成为中国社会保障制度建设中的一‘个撰踢马环节，是现阶段构建和谐社会形势下不容忽视的重要问题之一。
一、民族区域自治地方社会保障事业现状分析
民族区域自治地方的社会保障建设依赖于国家社会保障建设的大环境，经历了从建立到不断完善的艰难历程。目前在民族区域自治地方的城镇建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城市居民最低生活保阳‘三条保障线”制度;在民族区域自治地方的农村牧区部分地区也实行了新型农村合作医疗以及农村牧区社会救助等社会保障制度。这些社会保障方法在促进经济增长、缩小地区贫富差距、增强民族团结与社会稳定等方面发挥了重要作用。但是，因历史、社会、经济各方面的影响，民族区域自治地方社会保障问题依然严峻。
1.城乡社会保障制度发展失衡，农牧区社会保障权利严重缺失
我国的社会保障制度整体上即是在城乡分割的二元结构模式下建立的。城镇社会保障制度相对农村发展的速度较决、内容较齐全、实施也较完善，基本上覆盖了社会救济、社会优抚、社会保险、社会福利等方面。但在我国广大的农村，还有7.8亿的农民基本没有社会保障，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出。而此种社会保障权利的严重缺失，在民族区域自治地方的农村牧区地区更为明显。“据统计,2004年全国农村社会养老保险年末参保人数为5382.6万人，而五个少数剐矣自治区参保人数为275.5万人，仅占全国的在民族区域自治地方的农村牧区地区，社会保障侧奴蹄蜷澎脐、救灾和优扶安置、五保赡养等方面有所体现，且也主要是基于刊蒯敞区和农业、牧业的特点而有锵雄脚喇定的。
2.民族区域自治地方保障能力低，社会保障资金缺口较大
社会保障主要有两大系统，即资金保障系统和服务保障系统，而当前制约民族区域自治地方社会保障发展的瓶颈是资金保障系统。民族区域自治地方大都处于“老、少、边、穷”地区，区域贫困人口多、贫困程度深，有些地区实行民族区域自治制度才刚刚不久，经济发展比较落后，社会集资能力低，个人刻寸能力低。地方财政也基本上是“吃饭财政，面对庞大、沉重的社会保障，地方政府基本上处于力不从心的境地，见表i0
可以看出，除广西外，其他四个自治区拐沛血和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出均已接近或超过当年财政收人的一半，西藏更是达到92%。近几年各民族自治地方的经济虽在发展，财政收人也在增长，但相对脆弱的财政状况要提供支持社会保障需要的大量资金还有困难。
3.社会保障事业建设的地方立法滞后
社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规来加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。这几年，国务院虽然先后颁布了《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》，人大也颁布了《劳动法》等一系列与社保有关的法律。但是目前，我国整体上还没有形成专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的规定是由劳动、人事、卫生等部门有关职能制定的。而国家专门社会保障法的缺失直接导致我国民族区域自治地方的立法失去了应有的参考与根据。加上民族区域自治地方本身发展的落后性也导致其地方社会保障立法与我国较发达的东部地区相比具有明显的滞后性，社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段圈To
4政府系统内社会保障职责划分不明确，多元利益主体多头管理
当前，民族区域自治地方的社会保障基本制度框架虽已形成，但社会保障事业的发展仍处于政策选择和制度完善之中，对各参与主体的责任划分缺乏明确界定。中央政府与各自治地方政府职责划分不甚清晰，仍存在着“统放不分”的现象。2001年国家便正式在辽宁启动完善城镇社会保障体系的试点，却仍未能实现基本养老保险的省级统筹。目前养老保险仅在吉林、辽宁等几个省份实行省级统筹，全国近2000个统筹单位内基本形成的是各自为政、区域自治的无法连接、协调和共济的分割格局。我国的劳动、民政、卫生、工会、人事以及保险公司等多部门参与到社会保障领域，也形成了多头管理、业务之间互相重叠、制定标准五花八门、部门之间相互掣肘的现象。在多j研吐益主体的多头管理下，我国社会保障体系的建构基本上是政府行为，民力汉组处于被动地位，他们}}i亥体系月纤勾的影响力很小(王思斌认为)，我国社会保障体系至今还称不上是一个系统，而只是各部门社会保障制度的机械聚合。这种特点在民族区域自治地方亦有呈现。
二、加快发展民族区域自治地方社会保障事业的特殊性、重要性
民族区域自治地方作为我国一布川待殊的行政单元，其在自然地理、人文背景、经济基础、社会发展水平等方面都有着自己的特殊性，这种特殊性使民族区域自治地方各个方面的发展呈现出自己的特点。很多在内地发达地区很容易实施的社会保障措施和政策，在民族区域自治地方由于受诸多特殊因素的影响，难于有效实施。探索民族区域自治地方社会保障的特殊性、重要性，对建立适合于民族区域自治地方具体特点的社会保障制度、保障少数民族群众的社会经济生活、促进各民族关系和谐发展、祖国边疆的稳定具有重要的现实.意义。
1.民族区域自治地方社会的稳定与社会保障
民族区域自治地方社会保障事业是社会的稳定器。目前全国80%的少数民族是聚居在了全国最为贫困的西部地区、祖国边疆地区。在国家确定的592个扶贫开发重点县中，民族区域自治地方(不含西藏)就有267个。在甘肃20个民族县中被国家和省列为贫困县的就有12个。如果这一群体的合法利益特别是经济利益得不到一定的满足，就会引发少数民族群众的不满，影响整个社会的正常秩序。社会的稳定、人类的安全有赖于社会保障制度的建立。社会保障事业是最大的积德事业，是并}J国利民的基础。西部大开发以来民族区域自治地方在聚精会神搞经济建设这种意识形态的指导下，民族地区稳定被置于十5}重要的地位。这样民族区域自治地方的社会保障事业的稳定功能也就被合理地凸显出来。
　2民族区域自治地方落后的经济与杜会保障
民族区域自治地方社会保障事业是加快其经济发展的需要.虽然历史上在不同的自然环境下，各民族创造和发展了各自颇具特色的经济生活，但因受政治、自然条件等的制约，各民族区域自治地方生产力水平较低，且发展极不平衡。经济发展是政府社会保障功能得以加强的坚实物质握茹出，经济发展的落后，对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响最大:社会保障资金短缺、需救助人口多、灾害抵御能力差、应保项目多等等。只有经济发展了，才能有充足的财力支持政府社会保障;同时，只有政府提供了充足优质的社会保障服务，才能更好地促进民族地区经济持续快速发展，经济发展与社会保障之间存在着密切的互补关系。
3.民族区域自治地方落后的社会发展水平与杜会保障
民族区域自治地方在教育、科学技术、医疗卫生和公共管理等社会发展水平方面比较落后。"2002年，西部民族区域自治地方有312个县尚未实现‘‘两基，占西部未实现‘两基，县总数372)个县的84线。2003年少数民族特困地区，传染病、地方病发病16.95万例，占总人口的1%。K2004中国可持续发展战略研究报告》对区域科技能力的刹略新疆(26)、西藏31)、宁夏23)、内蒙27)、广西(24)、青海(29)、四川(17),5个民族自治区和几个多民族区域自治地方省份禾限实力体处于劣势。‑}z]民族区域自治地方缺少管理人才，观念落后，导致其社会化服务和社会化管理的能力很低。民族区域自治地方落后的社会发展水平要求其更要加弓晏社会保障体系建设。
4生民族区域自治地方特殊的自然环境与社会保障
自然环境对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响非常明显。一般来说，经济社会发展愈滞后，政府社会保障受自然地理环境的影响就愈大。从自然环境来看，民族区域自治地方大多地处边睡并多以山区为主，城市化水平低，农村人口多，自然资源丰富但生态环境脆弱，暴雨、雪灾、山体滑坡等自然灾害频频发生。自然环境严酷，使其生产效益受外界因素的影响较大，不确定性多。民族区域自治地方自然环境的特殊性说明，其对社会保障的需求要大于其他地区，尤其浏寸牧区社会保障是民族区域自治地方社会保障的重点，在社会保障中不能缺少}f%衣牧业灾害的保险。
5.民族区域自治地方特殊的宗教文化与社会保障
民族区域自治地方有好多民族是全民信教，信仰宗教的人数较多。作为宗教文化不管是叨附宗教，都教化州门弃恶扬善、帮助危滩之人。例如，伊斯兰教就有人们缴纳“费杜热”来资助贫困之人的教义。宗教方面的这些意识对提高民族地区社会保障能力，扩大保障范围有积极作用，应该加以发扬和利用;同时，民族地区共同的文化和共同的心理素质导致民族地区内部团结抵御风险的群众基础较好，应该加强内部的互助合作，共同应对风窿3]。
　　三、民族区域自治地方社会保障事业发展的对策探究
近几年，民族区域自治地方社会保障进一步加强。从目前的发展势头和经济社会剑称巾吐会保障的需求情况看，民族区域自治地方社会保障事业还将继续保持较快的发展。但如果我们从民族区域自治地方与东部其他地区社会保障事业的比较看，从民族区域自治地方作为一个特殊的经济发展类型的地区分析，民族区域自治地方的社会保障事业的发展还有许多值得反思和注意解决的问题。
　　1.加快民族区域自治地方经济的发展，建立广筱盖的社会保障制度
社会保障的水平是与该地区社会经济发展的水平相适应的。民族区域自治地方财政普遍比较困难，不可能将全部财力投人进行全方位社会保障体系建设。而且单凭政府的常年救济并不能从根本上真正解决贫困，发展才是解决贫困问题的根本途径。只有促进当地经济社会的快速发展，居民的人均收人才会提高，支仁馆琶力才会增强，当地政府用于发展社会保障事业的资金才会充裕。同时，在发展经济过程中，要努力扩大覆盖面，建立广覆盖的社会保障制度。覆盖面的大刁噢中反映社会保障总体状况。民族区域自治地方积聚了中国多数的贫困人口，面临扩大社会保障覆盖面的艰巨任务。为此，要把{‘让更多的人享有保障，咋为推进社会保障发展的优先目标。通过不}"r#}‘大覆盖范围，使越来越多的农牧民享有社会保障，增进全民福社。
2构建具有民族区域自治地方特色的社会保障体系
根据民族区域自治地方现阶段经济社会发展水平，综合考虑不同地区、不同人群之间收人水平差异，积极探索建彭查合民族区域自治地方特点的社会保障体系。如自建立社会养老与生态养老相结合的养老保障制度。因经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让广大农牧民普遍参加到以社会养老和靠自身积累的养老为主、家庭养老为补充的社会化养老形式上来是不可能的。应当允许民族区域自治地方积极探索多种形式的养老保障制度。对无能力或无意愿加入社会养老保险的农牧民，政府可以鼓励他们通过生态养老来实现自我保障。在植被破坏较为严重的地区的农牧民，政府可以通过政策鼓励他们植树种草、蓄水治沙，并以治理环境的绩效评估来换取养老保障，将植树种草和开垦荒地的亩数、树木成活率、年限以及产生的经济价值，经评估折算后视为农牧民参加养老保障的个人缴费。这不仅为支付不起社会养老保险的农牧民多了一种可选择的、代价相对较低的、具有民族地区特色的养老保障方式，而且还变被动保护环境为主动治理环境，可谓一举两得。r}[7增加政策性保险项目。民族区域自治地方多以农牧业为主，由于农牧业生产风险较大，商业保险一般不愿意参与，而农牧业的稳定又直接影响到民族区域自治地方的生计。因此，政府应在民族区域自治地方适当增加政策性强制保险项目，女口粮食、牲畜、草场、科学技术和科技产品的推广项目等。
3.完善社会保障资金管理制度
民族区域自治地方的发展主要面临的是资金的缺乏，要避免挤占和挪用社会保障结余资金的现象发生，保障资金的真实用途。在社会保障建设中这是一个关系到民生的重要问题。要积极拓展集资渠道。除了充分发挥财政在民族区域自治地方社会保障的作用外，还要广泛开展各种活动鼓励、组织企、事业单位和各种社会团体进行捐赠。发动贫困地区的农民进行投保，参保金额不多，不会给参保的农民造成过大的经济负担，而且这样也可以聚集一些闲散资金。立足民族区域自治地方的实际清况，借鉴发达地区社会保障资金运营的成功经验，结合地方实际情况，探索建立和完善个人账户基金、社会保险金和企业年金的市场化运营机制，实现基金的保值增值。开征社会保障税。对于具体的使用，在通盘协调的情况下，充分考虑民族区域自治地方的实际情况，加沐j寸民族区域自治地方的分配力度，推动民族区域自治地方社会保障事业的发展。
4.加快民族区域自治地方社会保障法制建设
在国家相关立法未完成之前，中央立法者可分阶段分区域有步骤地实施，赋予民族区域自治地方相应的立法权限，引导促进正确鱿地域立法，解决社会保障领域法律缺位的问题，使社会保障有法可依。民族区域自治地方可依据《民族区域自治法》的精神，分门别类地制定的灾民救助、社会互助、扶贫开发和医疗、养老、失业等社会保障项目的具体法规和实施细则。进行地方立法时可在政府职责、则政责任、统筹级别、医对沐卜助等方面保留合理的差异性。如:非常偏远少数民族地区有困难的，可以由乡级统筹逐步过渡到县级统筹;比较富裕的民族地区可跨地区地给予相邻贫困地区以经济资助转移，也可以间接性地给予医生适当补助，以降低该区的医疗成本。同时要加大城乡二元地域的互动性，新型农村合作医疗制度虽主要在农才创准广，但仍与城镇居民有很大的关联性，可以立法保障城乡居民医疗保障资源的合理利用。
5.摒弃片面的绩效观，摆正政府在发展社会保障事业中的地位
建设和i}仕会，实现社会公平正义，决定社会保障是政府义不容辞的职责.民族区域自治地方政府在发展地方经济社会的同时，以科学发展观为指导，认真思考怎样通过社会保障等公共月足务，不断改善民族区域自治地方人民群众的生产生活条件，促进各民族间的团结和共同繁荣。在此过程中，民族区域自治地方政府官员应当改变过去重增长轻发展的绩效观，实现政府角色由‘‘建设者”、“管理者”向，’j民务者，的转变。而且在社会保障问题上政府应该是强有力的，它有能力去建构一冲拍合我国国情的社会保障体系，促进社会保障事业健康、快速发展。只有摆正目标的位置才能把社会保障的受惠者—广大民众放在合适的位置，重视他们的利益和要求，才会改变为部门利益去发展社会保障事业的行为。
6.挖掘民族传统文化动力，推动民族区域自治地方杜会保障事业发展
在长期的历史发展中，各少数民族都形成了独具特色的传统文化。在民族区域自治制度下，各民族发展繁荣本民族文化的同时中华民族文化认同感和民族凝聚力的迅速增强。通过民族文化建设，特别是挖掘弘扬民族文化中#;}#向上的因素，给民族和民族地方带来的发展变化，得到了各民族人民的拥护和支持。民族传统文化成为民族自治地方社会保障的传统原动力，在社会保障事业发展中起着重要的作用。尊重不同民族的传统文化是发展民族区域自治地方社会保障事业的基本原则，更是我们建设社会主义社会保障制度的宝贵资源。以传统文化促进思想观念的转变，增强民族凝聚力和创造力，在保留民族优势特色的前提下，提高各少数民族人民接受新生事物、以民族文化特色为社会发展服务的意识和能力，从而为民族区域自治地方政府发展社会保障事业解决思想先导问题。