国有资本财政职能定位.docx

国有资本财政职能定位

　　国有资本财政的基本依据是政府所拥有的国有资本所有权，这使之既不同于西方国家建立在生产资料私有制基础上的公共财政，也不同于我国计划经济体制下以政权、所有权及经营权三权合一为依据的“大一统财政”。而是在社会主义市场经济条件下，以资本所有权的身份进行国有经营性资本的投入与产出活动，其目的是自身的保值增值。这种特殊性就决定了国有资本财政的运行有其相应的产业选择范围和合理的规模区间。
　　一、国有资本财政的相对独立性
　　所谓国有资本财政，是指社会主义市场经济条件下的一种财政类型，是以处于资本所有者身份上的政府为主体的、凭借国有资本所有权为基本活动范围和依据，对经营性国有资产从总体上进行价值管理、分配和宏观经营的政府经济行为。我国公有制经济的主体地位和国有资本面广量大的国情特征，决定了现阶段我国财政体制改革的目标模式定位于“双元结构财政”模式，即由公共财政与国有资本财政共同构成的财政统一体。这样，作为一个新的财政理论范畴，“国有资本财政”被正式提出并受到广泛的关注。
　　无论是传统计划经济，还是西方市场经济，实行的都是单元结构财政，公共财政收支和国有资本财政收支融为一体，没有分别独立进行预算。在社会主义市场经济条件下，虽然国有资产的比重比计划经济时代要明显下降，但与西方各国相比，所占比重仍然很大。有统计资料显示，世界各国国有经济规模的平均水平约为%，国有固定资产投资比重在发达国家为%。这两组数据都远低于我国国有经济的规模。2000年，我国国有工业增加值比重达%，国有工业固定资产比重为%。如果把国有自然资源计入国有资产，所占比重将更高。另据国务院国资委提供的最新统计数据，到2005年底，中央国有企业资产总额万亿元，地方国有资产总额亿元。两者相加结果显示，我国经营性国有资产总额已超过1617万亿元。
　　在这高达万亿元的庞大国有资产中，大部分资产是具有市场赢利能力的，这就必然形成与作为资产所有者的政府之间的收益分配和再投资等关系，从而在实际上形成了相对独立的、以政府为主体的国有资本财政。国有资本财政的这种相对独立性，要求国有资本收支预算不能与政府的公共财政预算混同起来，否则，就会产生两个方面的弊端：其一，政府行政管理职能和国有资产管理职能难以分清。政府的国有资产管理职能是政府作为国有企业最终出资人行使所有者的职能，面对的是国有资产的市场运作，受市场规则约束。如果仍然象计划经济那样，将公共财政收支与国有资产财政收支混为一体，那么，一方面政府的行政管理可能会牵制国有资产管理职能，造成行政管理部门直接干预企业经营；另一方面，政府干预国有资产管理职能又会牵制行政管理职能，使政府行政管理部门不能一视同仁地对待所有企业。其二，不能正确评估公共财政收支和国有资产财政收支的经济效率。经营性国有资产大部分分布在竞争性领域，其主要目标是追求利润最大化，即国有资产最大限度的保值增值。而公共财政的收支虽然也要追求经济效率，但在衡量标准上与国有资本财政收支不同。如果将两者混合在一起进行预算，就难以衡量出各自的经济效率，特别是当国有资本财政收支出现差额时，如果用公共财政予以补缺，就势必掩盖了国有资本运行的低效率。因此，为了准确、客观地评估双重财政结构中公共财政与国有资本财政的各自效率，有必要分别建立相对独立的预算体系。
　　二、国有资本财政的职能定位
　　所谓国有资本财政的职能，是指国有资本财政在国民经济中所应承担的职责以及所能够发挥的功效。国有资本财政的职能取决于政府的职能，尤其是在体制转型期我国特有的“双重结构财政”模式中，作为一个相对独立的组成部分，国有资本财政具有其独特的职责和功效。
　　1．对国有资本收益进行分配和再分配作为国有资本所有者的代表，国有资本财政应集中一定份额的国有资本收益和全部的国有资源收益，然后再按照政府的产业政策和行业规划的要求进行再投资。这实际上涉及生产成果分配与资源配置两个方面的内容。在社会主义市场经济条件下，企业是市场中生产经营的主体，政府必须赋予国有企业生产经营的独立性和自主权，企业才能在市场竞争中具有必要的动力、活力和压力。这就需要使国有企业的所有权与经营权相分离。在所有权中又应区别占有层次上的最终所有权与经营层次上法人财产权，并赋予企业法人财产权，使其与经营权相结合，从而真正成为自主经营、自负盈亏的独立经济实体。从理论上说，资本所有权的关键在于其派生的收益分配权。因此，政府作为国有企业的终极所有者代表，有权对企业国有资本经营收益进行分配。在保证企业正常运转所需的积累和发展资金以及必要的奖励、福利基金外，其余的企业税后利润如何分配，政府有权作出最终决定。在一般情况下，为了增强国有企业的市场竞争力，政府应该在确保国家产业政策的前提下，将获得的企业税后利润用于企业的资本再投入。
　　作为宏观经营性财政，国有资本财政集中一部分国有企业的经营收益和国有资源收益的主要目的，是为了适当集中财力进行重点建设项目的投资，调节和优化国民经济结构。这种集中财力进行投资的财政分配行为，是社会主义市场经济体制下政府资源配置的主要形式。它体现了建立在公有制经济基础上的社会主义国家，运用社会主义制度的优越性适当集中社会财力进行现代化重点工程建设的客观要求，体现了政府对市场经济运行的宏观调控。
　　2.调节政府与国有企业及其职工的利益关系国有资本财政在以资本所有者的身份支配国有企业的税后利润的过程中，必然会引起政府与企业经济利益关系的变动，需要通过国有资本财政通过对税后利润的再分配加以调节。从理论上讲，财政获得一部分企业税后利润，是投资者享有的基本权利，是对企业自身利益的某种“否定”。而另一方面，按照市场经济的客观要求，财政又将税后利润的一部分留给企业，则又是对企业利益的某种“肯定”。正是在这种既有“否定”又有“肯定”的分配行为背后，鲜明地体现出国有资本财政对政府与国有企业利益关系的调节。此外，国有资本财政将从企业集中上来的财力再作为资本投放出去，形成新的国有企业或对原有企业进行再投资，这样，又产生了一轮新的政府与国有企业的利益关系。这是国有资本财政直接投资赋予企业开展生产经营的新能力，本身也是一种物质利益的授予。
　　再从企业留利角度看，在市场经济条件下，财政以留利给企业的方式使国有企业具备再投资能力，这实际上是国有资本财政对企业的一种间接投资。这种间接投资不仅使企业获得了应有的市场活动能力，而且国家财政也将因此获得相应的收益，即政府在企业中的资本金增加以及由于企业资本金增加、市场竞争力增强而资本收益也随之相应增大。另一方面，除了再投资外，在企业留利中还应划出一块用于企业的集体福利和员工奖励基金。企业员工的工作努力程度和效率是确保企业生产经营效率和效益的重要手段，而企业效率的提高，运营规模的扩大又是国有资本保值增值的基本保证。因此，以企业留利的方式来改善职工福利、奖励工作效率，也是国有资本财政对政府与国有企业利益关系进行调节的一项重要内容。
　　3．从宏观上调节国民经济总量与结构在市场经济条件下，财政具有资源配置和稳定经济的基本职能。按照这一逻辑思路，在转型期我国特有的“双重结构”财政中，国有资本财政的分配活动也会直接对宏观经济发生影响，从而客观上具备了调节国民经济总量与结构均衡状态的功能。这种功能可以从储蓄和投资两个方面体现出来:一方面，当国有资本财政从国有企业提取部分税后利润后至进行再投资之前，这部分财政收入实际上处于“储蓄”状态，这种政府储蓄区别与公共财政意义上的非市场储蓄，而是与私人资本一样的市场储蓄行为。而当国有资本财政将这部分储蓄进行再投资时，也不同于政府一般的公共投资，而是以资本所有者的身份进行的市场化投资。这样国有资本财政的收入与支出活动，就成为市场机制本身运行中所产生的储蓄与投资活动，必然对整个市场总供需的均衡状况造成影响。当国有资本财政收入大于支出时，它处于净储蓄状态，使市场需求总量被抑制;反之，当国有资本财政支出大于收入时，则处于净投资状态，使市场需求总量被扩张。另一方面，国有资本财政作为企业投资者，直接涉足市场活动中，这又使得其投资行为具有内在于市场的调节国民经济结构的能力。表现为在国家中长期发展规划和产业政策引导下，国有资本财政有目的的从某些需要限制发展的行业、部门和企业提取税后利润，然后集中投入另一些需要加快发展的行业、部门和企业。这样，随着国有资本的退出与进入，国民经济的各种结构就会发生相应的变动。由于这些进退行为是顺应市场机制的要求进行的，因而从根本上看，又是市场机制对社会资源配置的一个组成部分。
　　三、国有资本财政的运行区间
　　国有资本财政的运行区间，实际上就是指国有资本财政发挥其职能作用的空间范围，主要包括国有资本财政运行的产业区间与规模区间。笔者认为，在社会主义市场经济条件下，国有资本财政职能范围的确定，应当按照党中央提出的国有经济战略性调整的基本要求，一方面，严格遵循市场准则，充分发挥国有资本财政在市场有效领域中的资源配置职能，通过国有资本财政的投资和退出，正确引导社会资本在相关领域中的扩展和压缩，从而达到调节、优化经济结构的目的。另一方面，随着我国经济市场化程度的不断提高，应当按照“公共财政为主，国有资本财政为辅”的原则，在确保国有资产保值增值的前提下，逐渐收缩国有资本财政的市场活动范围，通过国有资本财政与公共财政的预算平衡机制，将国有资本财政的增量投资更多地投入市场失灵领域，以充实我国公共财政日趋扩大的需求缺口。
　　1．国有资本财政的基本活动范围
　　从性质上说，国有资本财政是以国有资本所有者的身份从价值形态上对全社会的国有经营性资产及国有资源进行宏观经营管理。这种宏观经营性的根本目的是要求通过国有资本财政的资源配置活动来优化国民经济结构，提高国民经济的整体效益，保证国民经济稳定、协调的持续发展。因此，国有资本财政的活动范围大致可以界定为:以国有经济为界限。作为以资本所有者身份开展分配活动的财政，它直接的活动范围只能是以国有经济为界限，而不能干预非国有经济的生产经营活动。与国有资产所有权相关联。按照现代市场经济产权明晰、政企分开的原则，国有资本财政与国有企业的产权关系表现为资本所有权与法人财产权的关系，即国家拥有对国有资本的收益支配权、对资产的整体处分权以及对企业运营国有资本的监督权。仅限于市场经营性的范围。区别于以政治权力行使者身份出现的公共财政，国有资本财政只活动于市能正常发挥作用的范围和领域，与一般资本所有者相同，其在市场领域的唯一目标就是资本的保值增值。具有宏观盈利性。国有资本财政再投资的基本准则是追求宏观盈利性。它又不能仅限于投资项目的盈利大小，而应从国民经济的全局出发，按照国家产业政策的要求，通过政府的直接投资去调节整个国民经济结构，弥补市场机制的失灵，以提高全社会的资源配置效率。
　　2．国有资本财政运行的产业区间
　　从国有资本财政的基本活动范围界定中，我们不难看出，在社会主义市场经济条件下，国有资本财政不可能也不必要进入所有产业领域，而是根据自身宏观经营性的特点以及国有经济战略调整的要求，有选择地进入某些重要产业和关键领域。从产业结构发展规律来说，产业结构是随着经济发展水平的变化而变化的。在不同经济发展时期它们的地位和重要性也会发生变化。在一定时期内，那些具有基础性和主导性，能引导和带动整个国民经济发展、结构完善和高级化的部门，构成产业结构的核心部门，这些部门是一国经济的制高点，谁控制了这一制高点，就能够主导整个经济的发展趋向。从这种意义上说，国有资本财政的产业选择领域就应该是国民经济的核心产业部门。国有资本财政的性质特点决定了其具有产业适应性，即国有资本的微观基础——国有企业作为国家所有制的企业制度进行产业选择时，对不同产业具有不同的相容度。一般来说，竞争性越强的产业部门，越适合非国有制企业，或者说国有化程度越低的企业。而垄断性越强的部门，就越适合国有企业。因此，为了最大限度地发挥国有企业的制度优势，必须将有限的国有资本按照产业发展的轻重缓急进行优化配置，以更好地发挥国有经济在市场经济中的主导作用。
　　通过对国有资本进入产业的排序，国有资本财政就可以根据现有国有经济基础和自身财力状况，安排国有资本的进退，保证国有资本在核心产业部门和经济制高点上具有足够的控制力，以及保障经济控制力所必需的资源和条件。从我国国情出发，我们认为，国有资本财政的产业选择排序应当从以下几方面考虑:首先，从国家职能发挥的角度看，国有资本进入产业的先后顺序应为:应进入关系国家安全的行业，如军事工业;进入大型基础设施建设工程;应进入特大型不可再生资源的开发行业，如油田;应进入对经济发展具有战略意义的高新技术产业。其次，从产业在国民经济发展中的重要性看，国有资本应优先进入基础产业和主导产业。基础产业主要包括电力、交通、邮政、通讯、煤炭、油气以及非金属采矿业等，这类产业具有自然垄断、规模经济、资本技术密集度高、外部经济性强的特点。而且，这些产业同时又是国民经济的先行产业，它对后续产业的发展规模、发展质量都有深刻的影响，是在国民经济发展中属于能控制经济发展的制高点产业。再次，从三次产业的相互关系角度考虑，国有资本应优先进入
　　二、三产业中对其它产业发展具有控制力和服务性强的产业，如煤电、采矿业、交通运输业、金融保险业，国有资本进入这些领域，国家就能从宏观上把握整个国民经济发展趋势，增强国家宏观调控的有效性。
　　3．国有资本财政运行的规模区间
　　国有资本财政在市场领域的活动，主要涉及国有资本收益和再投资两个方面。因此，要确定国有资本财政运行的规模区间，就必须这两个方面分别加以研究:
　　首先，从国有资本财政的收益方面看，在市场经济体制下，国有资本财政对国有企业税后利润的分割，实际上关系到国有企业是否拥有维持自身发展所必不可少的自主财力，亦即确保其独立自主市场主体的地位。确定了企业的合理留利水平，国有资本财政的资本收益也就相应的得以确定。企业留利份额的大小直接决定了企业再投资能力的强弱，而企业再投资能力的强弱又取决于两个基本条件:一是企业自身获得的税后利润率的大小;二是企业已实现的税后利润有多大分额能留下用于再投资。在市场经济条件下，政府不仅要赋予国有企业如同其它企业一样的市场竞争能力，而且要求国有企业也获得应有的市场竞争结果，即获得平均利润率，在此基础上参照非国有企业的“留利”水平即可大致确定国有企业税后利润的缴留比例。但是，国有资本财政作为政府的宏观经济调控手段同时又要在优化国民经济整体结构方面发挥重要作用，因而在确定国有企业税后利润的缴留比例时，还要充分考虑到国家的产业政策、行业规划、地区差别等各种现实情况。只有将这两方面结合起来，才能较好地从宏观经济的角度解决国有资本财政与国有企业之间税后利润的缴留比例问题，从而也就可以确定国有资本财政的收益规模区间。
　　其次，从国有资本财政的再投资方面看，再投资是国有资本财政活动的重要组成部分，按照现代投资的定义，投资分为实业或产业投资和金融投资。前者是指资金投入具体的企业或项目，后者是指在各类资本市场的投资。我们这里所说的国有资本财政的再投资主要是指前者。虽然它包括企业通过资本市场的直接融资，但它属于国有资本的一种融资方式，而不是国有资本财政以宏观效益性为主要目标的再投资。
　　在市场经济条件下，国有资本的再投资是资本所有者的市场投资行为，因此，其投资规模的确定，应当与私人资本投资一样，以投资收益最大化为其基本准则。但是，由于国有资本财政的宏观经营性，它又不同于私人资本投资的是，它的合理投资规模不能是其各项投资项目收益的简单加总，而应考虑到各投资组合方案对新老国有企业收益的抵消因素后，以所得出的最大收益即宏观效益为基本标准。这种投资规模宏观性的内涵主要包括:它是从所投资的国有企业的整体收益出发，不仅要关注新建企业的效益及由此而增加的国有资本收益，而且还要关注原有企业因财政再投资而新增的税后利润;它能够通过扩大或缩小投资量的方式对社会总供需结构进行调控;它通过维护国民经济的稳定运行，改善包括国有企业在内的企业经营环境，从而客观上又保证了国有资本财政再投资的宏观净收益的实现。
　　根据上述对国有资本财政产业选择及规模区间的分析，我们就可以对我国国有经济规模的合理区间作出大致的界定。由于影响国有经济规模的因素很多，因而一个国家国有经济规模的最优不会是一个简单的数值，而应当是一个区间。其中，在一些行业必须实行垄断经营或者至少要占绝对优势，从而国有经济的下限主要由这些行业而定;而在另外一些不必要实行国家垄断经营或者国家不必要占绝对优势的行业，国有资本应当逐步退出。因此，国有经济规模的上限主要视这些行业及已经确定的下限而定。
　　依据前述国有经济的产业定位，国有经济在工业领域必须保持国家垄断或国家占绝对优势的产业主要是采掘业、电水气供应、烟草加工业、医药工业、石油加工、黑色金属冶炼、有色金属冶炼等高壁垒行业。有研究通过历年国有工业产值占我国工业总产值的比重推算出，在目前我国所处的工业化发展阶段，我国国有企业产值在国内工业总产值的比重下限可以定为17%左右。
　　在所有37个工业部门中，除上述高壁垒行业外，在食品加工业、饮料制造业、印刷业、非金属矿物制品业、机械制造业等21个行业，都具有赢利性和竞争性的特点，其规模经济性进入壁垒处于中、低等级，不具有垄断和规模经济的特点，国有资本退出这些行业，可以使民营资本在市场机制作用下运行效率更高。运用简单加权平均法计算出这21个工业部门中国有经济比重的合理值约为15%左右。将这一比重加上已计算出的国有经济规模的下限17%，即可推算出我国国有经济合理规模的合理区间为17%--32%之间。
　　需要说明的是，尽管国有经济的比重下降到这一区间，但如果包括其它类型的公有经济成分，我国公有制经济规模仍然可以达到60%以上，不会影响公有制的主体地位。只要国有经济产业分布合理，国有经济的控制力得到加强，国有资本从某些竞争性领域的逐步退出并不会影响国有经济主导作用的发挥。国有资本财政职能定位