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中国的水问题与水行业战略

　　摘要：中国的供水总量巨大，地区间水量差异也很大，并且全国人均水拥有量偏低。资源短缺、供水基础设施不足、水污染以及水资源天然分布不平衡等因素导致中国各城市用水严重紧张。1995年前后，中国的年度可再生水资源约为28000亿m3，继巴西、俄罗斯、加拿大和印度尼西亚之后，位列全球第五。然而，就人均水资源拥有量而言，中国是全球最低的国家之一。
关键词：水问题水行业战略
中国的水问题
中国的供水总量巨大，地区间水量差异也很大，并且全国人均水拥有量偏低。资源短缺、供水基础设施不足、水污染以及水资源天然分布不平衡等因素导致中国各城市用水严重紧张。1995年前后，中国的年度可再生水资源约为28000亿m3，继巴西、俄罗斯、加拿大和印度尼西亚之后，位列全球第五。然而，就人均水资源拥有量而言，中国是全球最低的国家之一。中国的人均水资源拥有量不到2200m3，仅为全球平均量的四分之一。到21世纪中叶，当中国的总人口增加到16亿时，其人均水资源拥有量将降至1700m3。据报道，目前中国每天的缺水量为2880万m3。这一状况意味着中国不得不用仅占全世界可再生淡水资源总量的6％的水资源来养活超过全球22％的人口。
中国农业经济规模巨大并拥有广袤的灌溉土地，农民们面临着来自城市、工业、交通以及水电等行业不断增长的用水竞争。下述因素致使水资源管理面临巨大挑战，包括降水分布不均、人口众多、在约占国土面积一半的干旱地区分布着众多城镇，有关水的配置和利用的法律制度极为复杂等。而且，地区不平衡进一步加剧了水资源短缺的局面。华北地区的人均水资源量仅为华南地区的五分之一，然而两地区的用水需求却大致相当。灌溉农业效率低下致使耗水量大为增加，然而水生产力却相对低下，同时，因灌溉径流携带农药和其他化学品而引发污染。中国是否能养活自己的问题将部分取决于其如何解决其水问题。
如今，中国水资源开发正处于十字路口。这方面涉及到选择实现可持续发展的道路以及在不同的发展远景和发展方案中做出战略性选择。中国对影响未来水资源开发和管理战略方案选择的某些内容已经进行了探讨。这些内容包括：(1)洪灾和干旱的影响日益严重，极大地威胁着人们的生命和生活；(2)在许多地区，地表水和地下水日渐稀少；(3)包括环境用水在内的各类用水对有限的水资源的竞争日益加剧；(4)城市化进程的加快导致了农业土地的流失；(5)水土流失；(6)对包括土地、水和大气质量在内的环境日益恶化的关注程度日益提高；(7)水利项目的长期生存能力及可持续性：不断变化的社会发展重点，如对大型基础设施项目的移民和环境影响的关注。当然，在上述基础上，还需要满足13亿人口的需求，并与经济的迅猛发展引发的社会变化的步伐保持一致。需要达到可持续供水与人类和环境目标之间的公正、平衡。
总体而言，迄今为止，中国应对缺水的措施包括规划和实施大型工程项目，如总投资预计超过600亿美元的“南水北调”工程。该工程通过一系列水道将水从长江引入黄河、淮河和海河流域，其中东线和中线工程预计在2010年底前竣工。长期以来，尽管中国倾向于此类巨型工程，但如今也需要向下列方面转移：实施机构改革计划；加强水资源管理，并使该管理一体化；节水计划，通过提高家庭、工厂和农业用水的价格加强需求管理。
中国已投入大量资金用于水行业基础设施建设。资金主要来源于公共部门，有时也配以多边金融机构和双边机构的资金、商业贷款以及民营资本。尽管水安全与发展和扶贫之间存在着联系，水资源开发，特别是水资源管理的总投资仍显不足。实施重大水资源基础设施项目建设，尤其是在高风险环境下为此类项目筹集资金，仍然是一大实实在在的挑战。近些年来，尽管在将新型水资源管理方法引入水利项目上取得了一些进展，但仍存在一个主要问题，那就是，水资源利用仍然被认为是生产和消费的一部分，而不是一体化的开发和管理的一部分，而一体化开发和管理则包含了与其他各类用水的联系以及对供水质量和污水处理的考虑。中国水行业的一些具体问题分述如下。
灌溉农业
缺水正严重地影响着中国的粮食生产能力，这种情况在华北尤为严重，中国大部分小麦、玉米和棉花产自那里，并且要取得高产，必须依靠灌溉。然而，由于工业和家庭生活用水需求迅速增长，同时由于现代灌溉技术在某些缺水地区的应用，灌溉用水实际上呈上升趋势，使可用水进一步短缺。由于缺乏环境配水和水污染的不断加重，许多流域的河流环境正迅速恶化。如不立即执行有效的水资源管理政策，这种情况将会进一步恶化。要实现的目标应是通过“真正”的节水措施将灌溉农业耗水量降至可持续水平，然后继续提高农业用水的生产力，也就是提高每耗水单位的产量及经济价值。世行资助的塔里木河流域二期项目、节水项目以及海河流域水和环境综合管理项目正致力于实现上述目标。随着水和良田的进一步短缺，种植结构向经济价值高而耗水低的农作物的转变变得非常必要。随着水价值的提高，小麦和玉米的种植最有可能呈现下降趋势，因为小麦和玉米灌溉用水的收益相对较低。棉花以及各类高价值水果和蔬菜等作物的生产将会呈增长态势。高价值水果和蔬菜的耗水量较大，但同时也适合于采用节水灌溉技术，如滴灌和温室生产。此外，通常情况下，这些作物用地较少。
运行与维护
运行与维护资金的缺乏降低了基础设施的预期寿命，并使所提供的服务低效且不公平，以至有时用户们拒绝支付服务费用。通过适当的运行与维护确保投资的可持续性常常被当作非重点问题。这种状况表明中国应采取新方法进行运行与维护。发达国家常常在项目的规划初期就考虑其运行与维护安排，并将它作为项目不可或缺的一部分予以实施。在大多数情况下，组织机构和费用分摊等均已事先做出安排，从而能通过收取适当的水费确保工程运行与维护顺利实施。包括中国在内的发展中国家通常由政府部门负责运行与维护。然而，组织机构不健全以及缺乏费用分摊机制致使运行与维护的目标难以实现。现行水费并不能反映运行维护的实际费用，并且大大低于实际的收支平衡的价格。鉴于良好维护的高回报，一些发展中国家正打算设立运行与维护专用资金，以确保资金充足。当资源有限时，这一点就显得更为重要。
水费
中国水行业的核心问题之一是水费或水价问题。在中国，水依然是在很大程度上需要补贴的一种资源，各行业的消费者所支付的费用通常要低于制水和配水的实际费用。中国的官员们常常更关注人们对水费的承受能力及政治上的接受程度。但是，如果不提高水费，就难以制定符合实际的水资源和环境融资战略。应采用按方计费的收费结构。按方收费是一种重要且有效的方法它不但能促进节水，实现需求管理，而且也能很好地调节用水量及水价，并使它们达到合理的水平。目前，灌溉水费由两部分组成，一是水费本身，二是灌溉服务收费。需要提高水价，并将收取的资金用于灌溉系统，以保证长期的可持续性。为促进节水，水费/水价体系应建立在按方计量而不是按面积计量的基础之上。实现按方收费需要在田间或其附近量水，而这正是用水户协会的功能之一。有经验表明，这种从以供水管理为中心的体制向以需水管理为中心的体制的转变可大大降低田间的用水量，同时也可大大降低农民所承担的灌溉服务费用。就饮用水而言，其当前的收费占家庭收入的比例还不到％，大大低于普遍采用的4％的承受力参照基线。这一状况将会威胁到项目的商业生存能力，对那些抱有商业目标及面临各种限制的国外投资者而言，更是如此。通常情况下，水价必须经基层政府的审查和批准，价格审批部门可能会因批准外资企业的水价而遭到反对，因为其水价与适用于国内企业的价位并不相符。与得到补贴的水处理厂不同，在商业基础上批准的私营企业批量处理的水的较高的边际成本，需要由地方公共事业单位、用水户或外商承担。最好和最负责任的减少这些风险的途径是寻求一种明确、客观的以财务为导向的水价结构，并将合理的激励措施纳入其中，以降低成本和运行费用。为此，需要各方采取措施确保所有成本投入的风险和回报水平合理而负责，从而，确保较高的边际水费确确实实地反映对消费者而言的市场价格，以及对投资者而言的市场回报。对任何项目而言，引入适当的水费或水价机制对该项目财务运作的成功与否至关重要。至于对成本回收存在的顾虑，可通过沟通与宣传以及引入商业管理原则加以逐步消除。
　　供水
中国的有些地区缺乏原水。原水水质也因水位的下降和工业污染而降低。因而有必要：第一，加大污水处理的投资力度以减少污染；第二，对原水资源进行公正和透明的管理，从而使水处理厂的投资者的利益不致被损害。近些年来，对地下水的过度开采以及地下水位不断下降已成为日益严重的问题。过度开采是由于缺水引起的，在华北尤为如此。影响供水的其他一些因素包括：(1)城市需求的增长和农村灌溉需求得不到满足；(2)低效的灌溉、饮用水及污水系统；(3)低效的工业和农业用水；(4)较低的废水利用率；(5)终端用户缺乏量水设施及水价较低；(6)水污染。限制用水需求并改进供水是中国必须面对的问题。
水污染
水污染是中国所面临的一个严峻问题。在七大流域，超过40％的水质达不到国家水质要求。主要湖泊的藻类污染问题相当严重。中国需要通过加强法制建设、实施流域管理等手段处理其江湖污染问题。所面临的挑战则是如何保持工业水污染的控制势头以及处理城市污水排放和非点源污染等问题。现在的主要问题是排污费低于污染治理的边际费用，因此投资于污水处理的动力并不大。在重要流域内，尤其是在干旱地区，制定控制河道流量的法律将有助于降低污染。
洪水
人类文明发端以来，中国的河流沿岸和洪泛区一直是人类定居的重要地区。河流是天然的交通要道，洪泛区给人们提供了大片的肥沃土地。如今，洪泛区已成为中国大部分人口的家园，成就了其大部分工业，同时也提供了大片的农田。遗憾的是，这些高产出地区的绝大部分易受洪水侵袭。在中国，洪水常常是毁灭性的，其主要致因是持续时间长、范围大及强度高的暴雨。除了天气原因之外，洪水的其他致因包括：(1)在重大河系的上游流域大范围的毁林和粗放式耕作，导致了严重的水土流失和下游河道的大量淤积；(2)用于消耗性用水的引水的增加使河床的形态日益恶化，同时大大降低了河道的输沙和承载能力；(3)大片的湖区和低洼地区被开垦为居住区和耕作区，结果降低了它们的滞洪能力。数世纪以来，尽管修建了一系列防洪保护工程以将洪水控制在河岸内，但几乎每年中国几大江湖流域中的一个或多个仍然发生洪灾。尽管以往进行了大规模投资，但各大江湖的防洪标准仍然偏低，比如，长江的防洪标准为10~20年一遇，黄河为50~60年一遇，淮河为40年一遇，辽河、松花江和珠江约为20年一遇。因此，如果不进一步修建防洪保护工程及改进洪水管理措施，各大江湖沿线和流域内不断增长的经济开发将使洪灾频繁发生和经济损失的风险增大。
水行业战略
中国要解决当前面临的水行业问题，必须转变观念与做法：(1)提高用水户有效用水的责任意识；(2)采用使各利益方协作的一体化管理方式，如一体化的土地和水管理及一体化的水污染防治；(3)向可持续用水转变，从以供水为中心转变为以需求管理为中心；(4)通过提高人们对水的珍贵性的认识，引入必要的水定价机制。为确保财务上的可持续性，有必要对各项供水服务进行合理的定价。但要满足贫困人口和弱势群体的基本需求，需要设计出适当的水价结构和收费体系。需要采取行动，特别是采取创新策略改进供水服务，扩大卫生服务和卫生教育范围，直面来自城市的挑战，确保水和粮食安全，保护水生态系统及其生物多样性以及对洪水和沿海地区进行管理。
世行新近出台的水行业战略建议各国制定双向策略进行水资源管理。第一，各国应加强水资源总体规划；第二，逐步下放供水服务的权力。至于如何进行这方面的操作，各国的做法各异，但均应反映各自的任务和目标。例如，一些国家可能打算将供水服务转交给私营部门，而另外一些国家则可能将此类服务交给财务自立的公用事业单位负责。但关键是使那些服务提供者对水用户负责。为改进供水服务，各国应建立水资源规划和开发协调机制。大部分国家再也无法承担各部门为其自身目的，如水电、灌溉或城市供水而进行水资源开发的代价极大的做法，而不顾及水的其他潜在用途。在整个流域范围内，水资源必须被看成是一种经济商品，从而在规划初期就考虑用水过程中各方面的相互依存关系。
中国水行业的主要战略是：(1)提高供水和配水系统的效率；(2)改进公司治理和商业管理，以鼓励私营部门更多的参与；(3)通过强化水费收取制度促进成本回收；(4)改善水资源管理和加强环境保护；(5)实行统一的、各利益方积极参与的水资源管理与开发。中央和地方政府官员确信水是发展和扶贫不可或缺的因素，并因此在各项发展议程中对“水”给予优先考虑。
中央和地方政府应与流域机构、业界和地方社区一道制定和实施全流域的污染防治规划，鼓励流域和沿海地区建立合作伙伴关系以及建立污染防治的财务、法律和组织机构方面的激励机制。同时，也应制定综合与统一的洪水和干旱管理政策，并采取战略对策以缓解由于气候变化和各种自然灾害引发的严重后果。相关规划应将基于用户和社区的水需求管理作为首选战略，在其制定过程中，应使各利益方积极参与，同时，规划应与国家扶贫战略相联系。为缓解北京的严重缺水状况，中国已经开始实施从长江流域的调水计划。然而，中国应划拨更多的资金用于降低灌溉农业的耗水量、改造现有的工业和家庭供水和输水系统以及污水回用。需要大力改进水资源管理，包括强化水权、控制排放以及精心规划与实施针对当地和外来水的水价政策。这些措施很可能会大大降低对外来水的需求，也可大大提高其效用!