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如何走好城市综合减灾应急管理之路

　　应该说中国从城市层面上关注灾害始于20世纪90年代联合国“国际减灾十年”活动。那么，什么是灾害，什么是现代城市必须关注的灾害，由于“”事件，由于国内外公共安全危机事件的频发又有了新变化和新认知。尽管迄今没有一个国际学术机构对城市灾害准确下定义，也没有哪种灾害称作城市灾害，但城市是所有自然与人为灾害的巨大承载体，城市越现代化，其致灾易损性就越大，城市就显得异常脆弱。城市灾害几乎包含着灾害类型的全部，其灾害机理充满复杂的规律性。城市可持续发展的不可持续致灾要素归纳为：地震、水灾、气象灾害、火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、“建设性”破坏、高新技术事故、古建筑防灾、城市流行病灾、交通事故、工程质量事故等。按建设部1997年公布《城市建筑综合防灾技术政策纲要》认定地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏为现代城市主要灾害源。2003年春夏波及全球几十个国家的SARS病灾再次敲响了现代灾害的警钟，它强调现代化的城市灾害不仅指自然巨灾和人为事故，更涉及人为因素诱发的恐怖事件及新致灾源等。那么仅以全国四大直辖市为例，上述14种灾害虽共有，但也有一些各自特点的灾害如上海、天津都有风暴潮、台风的侵袭；重庆是地质灾害等。
　　考虑2008年奥运会的建设及一流奥运会召开的安全目标值，北京排在前五位的应特别关注灾害类型是：极端气象灾害；生命线系统事故；高技术事故；地下空间致灾隐患；恐怖与社会灾害。
　　从综合减灾管理上看，要实施有效的城市综合安全管理要做几件事：应确立“大公共安全”的理念，打破传统对公共安全狭隘认识的限制，从综合减灾及城市总体上扩展公共安全概念的内涵与外延；城市减灾作为一个公共产品，需要建立起与之相配套的公共安全社会化网络，在政府公益安全减灾的同时，加大减灾社会产业化的步伐；政府要进一步明确在公共安全上的定位；城市公共安全的态势及其问题，要求对国家及其各城市的公共安全管理体系进行创新型改革，重在解决管理分散、各单一灾种部门缺少相关勾通及协调机制的问题。为此提出城市综合减灾应急体系建设的如下对策：
　　其一，综合减灾应急预案。我国及各大城市应对灾害及社会危机的现时政策不仅关注事中事后救援与抗御，更注重事先的预防。而这种预防已经提升为城市整个层面的预防，为具备这种能力，就要落实综合减灾协调机制，而其载体就是要编制研究推出可行的应急预案。一旦发生突发事件，即刻启动预案将大大有助于抗救危机、减少损失、恢复常态。近年来国际社会已在减轻地震、洪水、核事故、化学品危害、火灾及爆炸、反恐怖、生物灾害等方面有一系列应急预案及成功作法，经过分析与提炼，可推出对我国城市有价值的预案编制原则及技术性规范。制定应急预案时必须研究如下问题。
　　一是编制应急预案时必须进行合理策划，突出重点，反映出本地区的主要事故灾害风险类型，避免预案间的孤立与交叉。二是城市应急预案应包括灾变预测预警机制；指挥机构的职权、任务、协调处理工作方式及方案；应急信息网络设计及信息整合制度；处理突发事件机构及救援队伍的种类、分布、数量、协调及调用；应急通讯系统的启用、各级政府通讯能力的统筹等。三是城市特殊灾害风险预案。城市在综合预案下面，还要针对可能发生的重大事故与灾害风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应职责，或增加应急功能等。
　　其二，综合减灾体制建设。所谓综合减灾体制建设的危机管理模式核心是全面整合的模式，其管理体系体现着一种危机管理的哲思与理念；体现着一种综合减灾的基本制度安排；体现出一种危机管理的水准及整合流程；体现出一种独到管理方法及指挥能力，这应是每一个负责任的城市管理者应努力做到的。具体讲其综合减灾危机管理原则
　　一是全危机管理。要研究各危机事件的关联性，研究其转化为复杂性事件的途径。制定综合的战略、综合的政策、综合的管理计划、综合的组织安排及资源支持十分必要。二是全过程的危机管理。应倡导危机的准备，并要使之纳入疏缓、准备、回应、恢复四大循环进程中。之所以在危机管理中更多地强调“准备”，是因为它包括管理规划、危机训练、危机资源储备等重大预防的事项。三是危机管理的整合。城市综合减灾应调动各方资源已形成一个统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的机制；四是危机管理的综合绩效准则。为了实现有效的危机管理，政府必须设立危机管理的综合绩效指标。
　　基于如上考虑，建议中国及中国各大中小城市应尽快建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。无论是国务院层面的，还是各大中小城市及省级政府的，其机构的主要职能是：制定综合减灾管理战略、政策和规划；进行突发事件信息管理及组织对灾害的风险度评估；在正常状态下，负责危机的预防、预警及社会安全文化教育；在突发事件发生期，负责领导并协调总体防灾对策；考虑到城市灾害的特殊性及多样性，要明确不同政府机构的特定职能及统一领导、分工协调的危机管理体制的整合。
　　其三，综合减灾机制建设。所谓综合减灾机制建设的核心是要优化综合减灾管理系统中的内在联系，并创造可协调的运作模式。如城市灾害管理如何与城市行政管理并存与融合？灾害管理与行政管理如何协作及制约等。总之，期望中的城市综合减灾机制强调应急的系统建设，即应“尽快建立一套统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制”。
　　综合减灾机制的理念。综合性减灾问题的解决应更多地去挖掘并探讨现实减灾研究中规律性。综合减灾强调整合即：城市管理的组织整合，建立综合减灾管理的领导机构，应急指挥专门机构和专家咨询机构；城市管理的信息整合，加强灾害信息的收集、分析及处理能力，为建立综合减灾管理机制提供信息支持；城市管理的资源整合，旨在提高资源的利用率，为实施综合减灾管理和增强应急处置能力提供物质保证。以北京市正建设中的应急指挥系统总体方案为例其综合减灾的机制建设思想为：“属地管理，分级负责”的原则；“统一高效、灵敏快捷”的原则；“平战结合，以平备战”的原则；“资源整合，逐步提升”的原则。
　　综合减灾机制重在理顺管理，如综合减灾管理与专业灾害管理的协调。事实上，并非各级地方政府都要设置综合减灾管理部门，它是由当地具体灾情所决定的，不必搞形式主义，更不应为建立良好机制而人为地造成机构臃肿。但笔者以为，绝不能以反对形式主义为名，认为大可不必提什么综合减灾。实践认为，只要是城市减灾问题，一定应建立起综合减灾的机制。如某类企业，若把灾害管理与安全管理统一结合起来，且当地又是地震高烈度区，同时也易受洪水及其它气象灾害的影响，则组建该企业的综合减灾管理机构就十分必要的。
　　其四，综合减灾法制建设。城市突发事件应对机制的法律体系具有多因素、高成本、跨学科等特点，2003年“非典”对国人的教训是，必须有效动员一切人、财、物和信息等资源以化解突发事件引发的危机。对城市安全而言，其危机管理主要解决如下问题：制定预案并有效监控，以防御危机；化解、缓解灾变以减少危机；准备、动员并调配资源以正视危机；在灾变中回应民众的安全愿望，以恢复危机下的管理秩序及常态城市生活。其中从制定构建体制与机制上看要用法律保证其建设即：重大突发事件的政府管理机制；信息沟通、反馈的解读机制；城市公众动员的文化机制；应急救援、紧急救治的协调机制；公民权利依法有效保护和行政权力依法有效行使的法律保障权利等。总之，可以这样说，国家及城市若没有完善的公共应急法制就没有高效的综合减灾政府管理，完善的公共应急法律是国家及城市应急系统中最重要的支撑条件。
　　与城市常规状态相比，紧急状态下人们对生命、健康、权利、信息、生活质量等的感受是不一样的，对法律程序和政府服务的需求也是不一样的，政府管理行为的法律依据、程序要求及行政成本等也有很大差别。其反映的特点是：权力优先性、应急处置性、程序特殊性、社会配合性、救济有限性等。
　　笔者以为，目前国际上综合减灾立法在整个城市应急法制中的地位对中国的启示在于：为完善突发事件应急处理机制中的法律机制，我国综合性应急法制建设要抓住两大层面，它们之间是配合关系，是并列关系，不可混同：一是2004年全国人大已修改的宪法及正编制中的《紧急状态法》等；二是国家《综合减灾基本法》、《救灾法》、《城市防灾法》等综合的大法，在其基础上再理顺与之相配合的各单一灾种的法律体系。
　　其五，综合减灾管理评估。综合减灾管理是一个体系，其实践过程、经验和教训要通过管理评估方可做到。综合减灾管理的风险评价不是目的，而是提高防范风险的手段。按照现有国内外通行的评估技术与方法，无论是安全预评价、安全验收评价、安全现状评价还是专项安全评价都要体现综合减灾管理的基本原则即全过程与全方位安全控制。城市综合减灾管理评估在于查找、分析城市防灾系统及环节中存在的危险、隐患因素及管理缺陷，从而提出合理可靠的安全对策措施，并达到尽可能低的安全投入和最优的安全投资效益。本研究从两方面展开了对综合减灾管理评估的探索：

　　首先，确定城市综合减灾评价指标。如从城市事故灾害源入手研究在灾害中的重特大事件的评价指标。如事故灾害易发性指标、事故灾害导致损失程度指标、事故灾害后果影响范围指标等；在研究城市综合减灾的安全投入上至少要关注：反映安全工程项目投入的指标、反映城市防灾防护的投入指标、反映应急救援投入的指标、反映城市安全文化建设教育投入的指标、反映日常安全管理投入的指标、反映事故灾害情况下保险预投入的指标，以及综合性安全投入指标等。其次，综合减灾管理评价方法的应用。鉴于国内外城市综合减灾评价指标体系正在建构和研究中，所以系统而完整的量化指标不完备，所以对现状城市综合减灾管理的评估易采用定性与部分定量相结合的方法，其评价要点在于构建起城市建设与运行中的本质安全框架。