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如何理解民主与集中相结合

　　民主集中制是中国共产党的一项根本制度，它源自加入共产国际的二十一项条件。作为共产国际加入条件的民主集中制，是列宁提出来的。列宁所说的民主集中制，是民主制加集中制。
　　中国共产党从“七大”开始，就在党章上对民主集中制的运行机制作了表述，说“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主。”从“十四大”开始，党章又在这一表述的末尾加上了“相结合”的字样。党章上的这项表述，是对列宁民主集中制运行机制的科学概括。
　　列宁所说的民主集中制，是间接民主制度的产物。俄国社会民主工党从成立之初，就把民主制确定为党的管理形式，只不过由于党员人数众多，地域辽阔，整个党不能只设一级组织，实行直接民主制，而必须设多级组织，实行间接民主制，即代表式民主制。这个问题从一开始就解决了。但是，实行间接民主制，就需要有一定的结构形式，党的权力才能运行。那么，党应该采用什么样的结构形式呢？在这个问题上，党内出现了严重分歧，有人主张采用分权型的结构形式联邦制和自治制，列宁主张采用集权型的结构形式集中制，他认为，为了实现无产阶级伟大而艰巨的历史使命，无产阶级政党不应当是一个结构松散、任由每个组织各自为政的党，而应当是一个统一集中、下级组织服从上级组织的党。经过长时间的激烈争论，联邦制和自治制先后被否定，集中制被接受。列宁所主张的、民主制加集中制组成的民主集中制被载入了党章。
　　由于列宁的民主集中制是民主制加集中制，整个党实行民主集中制，就要求党的各级组织既要实行民主制，又要实行集中制。但是在对待这两种制度的态度上，上级机关和下级机关由于所处的地位不同而有着不同的倾向。一般说来，上级机关偏爱要求下级服从上级的集中制，嫌民主制“碍手碍脚”，它们不愿意受到制约。下级机关的倾向相反，它们偏爱能让自己“主事”的民主制，不太喜欢要求下级服从上级的集中制，它们不愿意受到管束。为了防止党的权力机关出现异化，列宁的民主集中制根据上级机关和下级机关地位的不同，对它们如何实行民主和集中分别规定了不同的要求，对上级机关的要求是，实行集中制要以实行民主制为前提，对下级机关的要求相反，实行民主制要以实行集中制为前提。
　　所谓实行集中制要以实行民主制为前提，是说，上级机关要求下级机关服从自己，首先自己必须实行民主制。列宁所说的民主制，是同君主制和贵族制相对而言的政体形式、政治制度。权力机关实行民主制，就要体现应当由权力机关体现的、使民主制区别于君主制和贵族制的基本特征。这样的特征有三项。
　　第一，必须选举产生，选举制是代表式民主制的启动方式和必要条件。列宁把公开性和选举制视为民主制的两个标志，他把建立在选举制基础上的代表式民主制称为“理想的民主制度”。列宁强调选举制对于民主制的意义，是因为，与君主制和贵族制不同，民主制的权力机关只能由选举产生。正因为如此，今天世界上所有实行代表式民主制的地方，选举制和代表式民主制总是相提并论，形影不离。
　　第二，必须集体决定重大问题，实行少数服从多数的原则，这是民主制的权力运作方式。列宁说：“民主制是人民掌握权力”。所谓“人民掌握权力”，在间接民主制度下，就是权力机关即代表机关集体决定重大问题。集体决定重大问题是民主制区别于君主制和贵族制的权力运作方式。在权力运作方式上，如果不是集体决定重大问题，而是个人决定重大问题或者很少一部分人决定重大问题，民主制就成了君主制或者贵族制，民主集中制就成了君主集中制或者贵族集中制。
　　第三，权力的行使必须体现大多数人的意志和利益，不得以权谋私，决定问题要符合实际，这是民主制的根本属性列宁说：“民主就是多数人的统治”。他在这里说，民主就是：行使权力、决定问题要体现大多数人的意志和利益。在直接民主制度下，这一点不成问题。因为在直接民主制度下，权力行使者和权力所有者是同一个主体，他们在行使权力即决定问题时实行少数服从多数的原则，始终在体现大多数人的意志和利益。这里不存在以权谋私的问题，因为谋私就是为大多数人自己。这里也不存在脱离实际的问题，因为人们决定问题都从实际需要出发，不会搞政绩工程、形象工程糊弄自己，也不会主观主义，官僚主义。但是在间接民主制度下，情况就不同了。在间接民主制度下，由于权力行使者和权力所有者不再是同一个主体，而是两个主体，权力的行使既可能体现大多数人的意志和利益，也可能背离大多数人的意志和利益。当出现后一种情况的时候，它可能表现为以权谋私，而权力行使者一旦成为只为自己谋利益的特权阶层，民主集中制就成了特权阶层的集中制。权力的行使背离大多数人的意志和利益，除表现为以权谋私外，还表现为决定问题脱离实际，表现为脱离实际的官僚主义和主观主义，而权力行使者一旦成为彻底的官僚主义者，或彻底的主观主义者，民主集中制就成了官僚主义者的集中制，或主观主义者的集中制。
　　我们今天为了规范权力的行使所作的一切努力，都是为了一个目的：掌控权力的运行，不让权力的行使背离民主制的根本属性。民主制的形式可以变，民主制的根本属性不能变，无论是直接民主制还是间接民主制，权力的行使都必须体现大多数人的意志和利益，不得以权谋私，决定问题要符合实际。鉴于上级机关要求下级机关服从自己而自己不首先实行民主制，不首先实行民主制的三项基本要求，上级机关自己就有可能异化变质，为它服务的集中制就有可能成为“助纣为虐”的工具和手段，有鉴于此，列宁的民主集中制要求上级机关必须把实行集中制建立在实行民主制的基础之上。对于列宁民主集中制给上级机关规定的这种要求，我们的党章作了准确的表述，说它是“民主基础上的集中”。
　　至于实行民主制要以实行集中制为前提，是说，下级机关决定问题要以上级机关的决定为指导，不得跟它抵触，也不得阳奉阴违，搞上有政策下有对策。全党各级组织决定问题，则要以中央的决定为指导，在行动上同中央保持一致。例如，我们党中央制定的“十一五”规划纲要草案将国土空间划分为四类主体功能区，如果一个下级机关的辖区属于禁止开发区，它在制定决策时就不可以搞开发，如果坚持搞开发，那么，即使决策是集体制定的，即使制定的决策是在为本辖区大多数人谋利益，它也不是在实行民主制，而是在实行列宁所批判的“自治制”。否认下级必须服从上级，否认部分必须服从整体、少数必须服从多数，民主制就成了各自为政和分散主义，成了无政府主义。列宁的民主集中制要求下级机关实行民主制必须以上级机关的决定为指导，同上级机关保持行动一致，是在对下级机关的权力进行规范和制约。对于列宁民主集中制给下级机关规定的这种要求我们的党章作了准确的表述，说它是“集中指导下的民主”。
　　“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”，这就是列宁民主集中制运行机制的活动轨迹。按照列宁的集中制原理，党是由上下级关系构成的权力结构体系，在这个权力结构体系中，中央是最高层次的上级，是纯粹的上级，它执行的是列宁民主集中制给上级机关规定的要求，即民主基础上的集中。基层组织是最低层次的下级，是纯粹的下级，它执行的是列宁民主集中制给下级机关规定的要求，即集中指导下的民主。中间各级对上而言是下级，对下而言是上级，它们既是上级又是下级，它们既要实行民主基础上的集中，又要实行集中指导下的民主。列宁的民主集中制根据党的上级机关和下级机关地位的不同，对它们如何实行民主与集中分别提出不同的要求，旨在防止党的权力机关异化变质，从而导致党的民主集中制异化变质。这是列宁民主集中制运行机制的内在要求。
　　党的民主集中制执行得好不好，对上级机关来说，就是看它是否实行了民主基础上的集中，在要求下级机关服从自己的时候自己是否首先实行了民主制，而对下级机关来说，就是看它是否实行了集中指导下的民主，在进行民主决策的时候是否做到了以上级机关的决定为指导，在行动上同上级机关保持一致。这就是我们的党章对列宁民主集中制的运行机制所作的概括的含义。