农业教育政府理念革新.docx

农业教育政府理念革新

　　1．条块结合的管理理念
　　条块关系是各级政府同各级业务部门之间以及上级主管部门与下级业务部门之间的关系。“部门行政”是与计划经济体制相适应的，是与政府在资源配置上发挥主导作用状况相适应的。长期以来，我国政府对高等农业教育的管理采取得是条块分割的管理体制。所谓条块分割指的是由于条块关系而形成的地区、系统等体系的划分。其包括权力分割，利益分割两部分。自从2000年农业部不再直接管理农业院校起。中央政府的高等农业教育最高行政机构，也发生了变革，由原以农业部为主行业部门管理变为以教育部为主，教育部与农业部共建的格局。实际上是原来的“小条”变为了“大条”。从而形成了以省级政府为主办学与管理的条块结合的新体制的框架。目前的条块结合，只是在政府内部，中央政府和地方政府之间在管理体制、政府行为、政府职能、方法等内容上作了相应变动。但与高等农业教育各办学主体的关系不大，高等农业教育各办学主体，特别是学历教育这一块虽在办学自主权上有新改进，但从体上来看，变化不大，基本上还是延用了计划经济体制下的政府管理模式。随着社会主义市场经济的日趋成熟，高等农业教育政府管理也由无限政府管理逐步向有限型政府转变，政府在总结条块分割、条条分割、块块分割等弊端的基础上，实行了条块结合新管理体制，目的是为了调动地方的积极性，促使权力、利益分配更加合理。不再单单在管理归属上做文章，而是把自主权留给学校，使其真正成为独立自主的办学实体。
　　2．以市场为导向的理念
　　随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，办学的格局也发生了变化，由原来的“面向政府办学”转变为“面向人才市场办学”，从而使高等农业教育各办学主体与政府的关系发生了一系列变化，但变化不大。虽说，人才供求已不在通过指令性的红头文件，但人才供求的市场化、社会化程度普遍较低。根据国发[1999]26号《国务院关于进一步调整国务院部门所属学校管理体制和布局结构的决定》，此《决定》明确指出：教育要确定“国家管理的专业点”，以保证某些特殊行业人才培养的需要，这些专业点继续面向全国招生。在农业部上报原农业部部属院校需保护的专业汇总表中，农口专业如农学、园艺、植保、动物科学、农林经济管理等都在之列，而目前并没有对“国家管理的专业点”中的各类专业采取一些保护政策，而是和其它优势行业优势专业放在一起，共同面向市场、面向社会。由于上述专业属艰苦专业人才，其供求关系单单通过人才市场恐怕不行，还需充分发挥政府的宏观调控功能。由此可见，在对其他优势行业教育管理上，以市场为导向的理念的可作为政府管理的理念，而对高等农业教育管理上，单单以市场为导向作为政府管理的理念是欠缺的。
　　3、重指挥，轻服务的理念
　　“重指挥，轻服务”的管理理念形成和存在的基础是：计划经济体制下“政府包揽一切、管理一切、指挥一切”的行政权限与行政方式。按说这种计划经济体制下的行政权限与行政方式，随着社会主义市场经济体制的日趋完善而改变，但我国的教育体制与经济体制、科技体制的变革并不同步，而是相差很远。改革开放20多年来，高等农业教育体制基本上没有改变，仍是计划经济体制下的高等农业教育体制。其特征是政府仍把高等农业教育各办学主体作为它的附属机构，凭借自身强有力的权力，来指挥各高等农业教育办学主体。从办学规模、人事管理、招生计划、教学质量、经费等诸方面仍过多的使用行政手段，重指挥与管制，服务意识淡薄。而不是在高等农业教育各办学主体在办学过程中遇到困难时，特别是经费、环境营造等方面，政府应多支持、多扶持。
　　自从2000年农业部不再直管农业院校后，政府的上述理念已日显弊端，急待更新。政府理念，从抽象的意义上讲，是政府对自身使命的目的、性质和意义等所持有的总的信念，是政府关于自身的规范性的认知模式。它属于政府管理模式中的最高层面——即管理哲学层面。它不但是政府管理模式的核心，而且是政府管理模式创新的基本依据和追求。政府理念从深层次上规约着政府的行为方式。其定位的优劣，将直接影响政府管理的绩效和社会经济、文化、教育等事业的发展。政府理念先进与否，将对行业的发展起着举足轻重的作用，尤其是高等农业教育这样的弱势行业。从中华人民共和国建国起到现在，高等农业教育政府管理模式的实践，也说明了这一点。政府在对高等农业教育的管理上，政府理念先后起着主导、引导及指导作用，并随着市场经济理论的发展，经济体制的转型而变迁。目前我国正处在经济体制的转型时期，社会主义市场经济体制及WTO的规则体系都对政府理念提出了新的要求。在这种背景下，政府理念的可塑性较大，一方面要面对国内传统的政府理念：人治，形式主义官本位等；另一方面是来自“WTO”全球认同的政府理念体系的冲击。这里的政府理念体系指的是民主理念、法治理念、公正理念、人性理念、责任理念、服务理念及自律、合作理念等。在这双重影响下，迫使我国政府理念的转型、创新，并逐步建立与社会主义市场经济相适应的政府理念。我国政府应抓住WTO带来的强大外部契机，进一步塑造法治理念、民主理念、公正理念、服务理念、合作理念、效率理念和自律理念等等。在高等农业教育的管理上，政府应在这一政府理念体系的大框架下，结合我国农业、高等农业教育发展的实际，政府理念应从以下几方面进行更新。
　　1、兴教兴农兴国理念
　　自1949年建国以来，虽我国的历届政府都把农业定位为“农业是国民经济的基础”、“无农不稳、无工不富”，甚至把它放在国家发展战略的首位，尤其是本届政府，但实际上认识与行动之间存在着巨大鸿沟。最突出的就是“农科教”的经费迟迟未见实质性的增长，其次就是农业科研、教育、推广仍三国鼎立，尚未形成三位一体的体系。
　　这种认识与行动不一的政府“兴教兴农、兴农兴国”理念，未得到实质性的落实。譬如：在农、工关系方面，到目前为止，从整体上来讲，走的仍是以农补工之路。据统计：1952-1990年，通过税收从农业获取的资金为亿元，通过价格‘剪刀差’从农业获取的资金为8707亿元，通过储蓄从农业获取的资金为亿元，扣除国家对农业的投入，农业为工业化积累资金1万亿元；在农业学历教育方面，目前我国政府采取的“顶天立地”战略——即“顶天”指的是重点投资少数重点高校争创世界一流；立地即重点投资义务教育。而农业学历教育则夹在中间，无任何优势可言，最突出的问题就是经费严重不足。
　　由表1可看出6所直属教育部的农业高校投资之和仅为清华大学的56%。这种状况下我国的“重农”政府理念与我国的农业、高等农业教育的发展趋势极不相适应，尤其是与农业的国际化趋势不相适应。为此，政府应强化“兴教兴农兴国”理念。把这种政府理念贯穿于政府对农业、高等农业教育的管理中去，并予以实质性的落实，最好贯穿于农业、教育立法及各项政策制定的过程中去。真把农业、高等农业教育放到优先发展的战略位置。“兴教兴农兴国”理念应强化粮食安全意识、广义农业意识，即产前、产中、产后的一体化的意识及三位一体的意识，即科研、教育，推广一体化的体系和公益性教育意识。把农业放在社会、经济发展战略的首要位置，把高等农业教育作为重点保护的公益性教育甚至部分认同为“义务教育”来看待。
　　2、法治理念
　　法治是一种理念，一种制度，一种实践。在理念层面上，人们常常把法治与自由、平等、公正、秩序、民主等范畴联系在一起。其核心在于国家不仅仅通过法进行统治，而且它本身也为法所支配，即以“法律制约权力”。“法治”是一个与“人治”相对应的概念，无论在哪个国家、哪个时代，绝对纯粹的法治是不存在的，只是理想而已。我国政府也很注重法治建设，正实践着依法治国的方略，并取得了一定的成效，但相对于法治的要求而言，还是“人治”而不是“法治”。与西方发达国家相比，我国“法治”的程度较低。由于长期以来我国实行的是计划体制，其影响可谓根深蒂固，从整体上来看，我国还是一个“法制”的国家，与社会主义市场体制相适应的法治理念尚未真正建立，尚处在起步阶段。这与WTO的要求，与社会主义市场体制的要求是极不相适应的，尤其在教育领域，其人治色彩依然较浓。在高等农业教育领域也是如此。目前政府在对高等农业教育的管理上，绝大多数是采用的法制管理，而不是法治治理。譬如：在办学体制、管理体制、投资体制、招生及毕业生就业制度、人事管理制度等诸多问题上，采用的还是指令性的行为等，基本上属于法制而非法治的管理。到目前为止，高等农业教育还没有专门的法案，来对高等农业教育进行实质性的保护，除《农业法》外，其他都是套用相关的教育法规。而这些相关的教育法规过多考虑的是统一性的问题，对于特殊领域的特殊难题思考的甚少。这样一来，对兼有双重弱质性的高等农业教育来说更多的是弊大于利，从而影响了农业人力资源的开发和利用，也影响了我国农业的国际化。随着经济体制、教育体制转型的不断深入及WTO承诺的履行，对政府法治治理的要求，也愈来愈高。政府要树立法治理念，也是政府自身发展的需要。要实现政府由法制政府向法治政府转化，首先最关键的是建立一个法治政府。所谓法治政府是指整个政府的设立、变更、运作都是合法化，规范化的，包括政府整个行为和个体行为都是合法化和规范化的。在此基础上，实现法制理念向法治理念的转变。法治理念则要求政府在法治的框架下，来法定政府管理的权力，机构编制，管理体制，政府职能以及费、项目审批等。反映在高等农业教育管理上则体现为，政府在制定高等农业教育的行政法规、法律等规范性文件时，一定要在法治的框架下去制订。并且管理高等农业教育的行政机构在行使职权时，必须在立法机关的法律授权的范围之内行使职权，任何行政机构不得在法律之外行使职权。逐步形成依法治理的局面。
　　3、培育教育中介组织的理念
　　教育中介组织不是政府机构，不是政府的附属物，也不是学校代言人，更不是政府与学校的一个行政管理层次，而是按照一定的法律、法规，遵循独立、公开、公平、公正的原则，参与学校事物决策和学校管理的社会组织，它作为沟通政府、市场与办学主体的中介体，拥有一定的公共权力，其权力的来源主要包括政府的委托、法律的授权和组织自身的章程，并且起着缓解政府、市场与高校矛盾的作用。这一点已被西方发达国家实践所证实，并取得了成功的经验。而在我国，教育中介组织发展比较缓慢，并且不完善。主要原因是由于我国长期以来，主要实行的是计划体制下的集权式高等农业教育管理体制，政府包揽了高等农业教育管理的所有职能，缺少社会的有效参与。本来可由教育中介组织承担的职能，政府也全包了，未能将部分管不了或不该管的职能分解出来，不利于政府职能的转变。
　　著名经济学家吴敬琏认为中国的中介组织不但数量不足，而且由于它们通常不是在自由竞争的环境下成长，而是作为行政机关的附属机构发展起来的，因而它们在专业技能和职业操守方面都存在不少缺陷，经济领域的中介组织尚且如此，那教育中中介组织就更不健全了。其表现为官办色彩较浓，民办不足。这与社会主义市场经济要求、政府职能转变及中介组织的发展是极不相适应。既不能保证教育中介组织的自主权，发挥不出应有的作用，政府也不能有致地实现管理目的，是一种“双输”的局面。政府管理和中介管理在程度上存在着本质的差别：政府的管理是行政性、法制性、强制性的管理，而教育中介组织的管理是专业性、服务性、咨询性的管理。在这种新形势下，政府要高度重视教育中介组织的发展，把其纳入法治的框架下去引导、培育及管理。目前应坚持两条腿走路的办法：一方面政府加大扶持、引导力度，促进一批“半官”体制的教育中介组织的形成；另一方面为民办中介组织营造一个良好的软环境，促进其健康、快速发展。最终脱掉“半官”色彩，成为公共教育中介组织。除此之外，政府应加快教育中介组织的立法工作。目前在教育领域还没有一部有关中介组织的法规条例，即使是我国的《高等教育法》中也基本上没涉及中介组织的规定。从而影响了政府对教育中介组织的规范化引导和管理。
　　政府应委托、授权教育中介组织，明确其权限、范围，并保障其自治权等。改变其管理方式，由原来的直接管理转变为间接、宏观管理为主，并加强对教育中介组织的监督、管理与指导，尽量不干预其内部事务，充分发挥中介组织沟通、公证、监督和评价功能。农业教育政府理念革新