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构建中国的公共财政基本框架

　　年初全国财政会议上透露出的一个信息引起了有关人士的关注，财政部部长项怀诚明确宣布，我国将在近几年内初步建立公共财政的基本框架，这一在财政理论界争论颇久的问题被提上了实施议程。而对于
　　安教授首先介绍了公共财政的基本含义。对于公共财政的含义我们可以从两个方面理解：一方面，公共财政就是国家财政，和我们经常谈的财政没有什么区别，加上“公共”两个字主要是翻译的原因，后来约定俗成，把资本主义财政称为公共财政，而把社会主义财政称为国家财政。
　　另一方面，从公共经济和私人经济角度来区分，财政在西方是属于政府经济或叫作公共经济、公共部门经济，而政府部门以外经济主体的活动都叫私人经济。公共经济提供公共产品，私人经济提供私人产品，它们具有不同的性质。但是，这样区分不是以所有制为标准，而是以经济活动的不同特性为标准。从公共财政到公共经济，这是西方财政发展经历的两个阶段。
　　由上可知，我国现在是借用公共财政这个词。以前我们实行的是计划经济，那时的财政是计划经济财政，现在我国转向实行市场经济，理应转向市场经济的财政。发达国家公共财政的理论、作法、框架都是建立在市场经济基础之上，通俗地说，公共财政也就是指市场经济财政，我国现在提出建立公共财政基本框架提法的实质是指由计划经济财政向市场经济财政转变。
　　公共财政不是“吃饭财政”
　　当前对公共财政存在很多争论，归纳来讲，大体上有三条：第一认为公共财政是吃饭财政，是消费型的；第二是认为构建公共财政应该是我国财政的一部分，而不应该是全部，除了公共财政还应有经济建设财政；第三是担心向公共财政转变会不会影响国有经济的主导地位。
　　安教授认为，从历史的进程来看，公共财政这一概念的内涵和外延，是在不断发展变化的，对公共财政概念不能机械地理解，而应从发展的意义上去把握，不能一提公共财政就是消费型的。公共财政主要可以分为两个大的阶段：一是自由资本主义时期。自由资本主义时期存在的市场经济，可以称作早期自由市场经济。在早期自由市场经济基础上运行的财政可以称为早期的公共财政。从本质来看，早期的公共财政可以看成是消费型的。第二个阶段是现代资本主义时期，现代资本主义时期存在的市场经济可以称作现代宏观调控下的市场经济，国家干预力很强。在现代宏观调控下的市场经济基础上运行的财政可以看作是现代公共财政。
　　现代公共财政与以前相比有了很大的变化。现代财政活动范围除了那些典型的政府支出，如行政、国防以外，主要增加了两个方面的支出：一个是社会保障和福利方面的支出，它大体上占到财政支出的30—50％，北欧福利国家大约占到一半。另一个是用于共同生产条件方面的支出，也就是经济方面的支出，主要是用于基础设施、环保、农业等方面。这些方面支出各国所占比重不一样，西方国家一般是20％左右。
　　我国财政的发展趋势正好相反，随着计划经济向市场经济过渡，财政逐渐由原来的生产建设性财政向现代公共财政转变。财政支出用于经济建设支出总体上比重还是高的，但变化很大。1978年财政支出用于经济建设支出占％，1995年降到％，这个数字和有些发展中国家差不多。预算内固定资产投资占全社会固定资产投资比重1978年大约占85％左右，1995年下降到％，几乎微不足道。
　　通过以上分析可以看出，社会主义市场经济体制下公共财政的构建，并不意味着财政要从再生产领域完全退出，而转向“吃饭财政”。恰恰相反，公共财政是应当且必需在再生产领域有所作为的。事实上，任何社会形态下的财政，都不可能完全不管再生产之事。另外，我国财政逐渐向公共财政转变，不会影响国有经济的主导地位。道理很简单，现在我国国有经济已经达到相当规模，到1996年底国有资产为65894 亿元，是我国国民经济的支柱，这么大的国有资产通过自己运营，不应该影响其主导地位。目前国有企业的困难，原因是多方面的，但主要是机制问题，这个问题不解决，政府投入再多也无济于事。
　　西方发达国家公共财政理论的核心是市场失灵论
　　安教授介绍说，我国现存的财政职能范围，是在计划经济体制下形成的。众所周知，在计划经济条件下，全社会如一个大工厂，社会再生产过程的各个环节都由政府通过统一的计划来组织运行。由此形成的财政职能范围大而宽，财政职能延伸到社会各类财务职能之中，包括了生产、投资、乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门。这也正是我们习惯于将计划经济体制下的财政称之为“生产建设财政”的原因所在。
　　公共财政的理论认为，在市场经济条件下，社会资源的主要配置都是市场，而不是政府。只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是必要的。国家财政只能在社会资源的配置中起补充和配角作用，所要解决的只能是通过市场不能解决，或者通过市场解决不能令人满意的事项，主要包括提供公共产品。所谓公共产品，系相对于私人产品而言，是由政府来提供的，它具有效用的不可分割性、消费的非排他性、受益的不可阻止性等三个基本特征。这些特性决定了市场在提供公共产品方面是失效的，进而也就决定了国家财政将提供公共产品纳入职能范围的必要性。公共产品最典型的如国防、秩序、安全等。
　　2.纠正外部效应。所谓外部效应，指的是私人费用与社会费用之间或私人得益与社会得益之间的非一致性。其关键方面是指某一个人或企业的行为活动影响了他人或企业，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。比如污染，一些企业排放的废气、废水对社会造成不良后果，企业不承担，在这种情况下，政府有责任采取包括财政在内的非市场方式来纠正外部效应问题。
　　3.维持有效竞争。竞争和价格机制是市场经济的灵魂。但在市场经济中，不完全竞争却是随处可见的。某些行业因具有经营规模越大，经济效益越好，亦即边际成本不断下降的特点，而可能为少数企业所控制，从而产生垄断力量。这又决定了政府要承担起维持市场有效竞争的责任，将与此有关的任务纳入财政的职能范围。
　　4.调节收入分配。在市场机制的作用下，由于人们占有财产情况的不同以及劳动能力的差别，由市场决定的收入分配状况，往往是极不公平的。这不仅有违社会公平法则，而且会导致诸如贫困、富裕阶层中财富的浪费、社会冲突、低收入阶层得不到发展与改善自己处境的机会等不好的社会后果。因此政府有义务用财政调节手段解决收入分配不公问题。
　　5.稳定经济。自由放任的市场经济不可能自动、平衡地向前发展。价格信号在某些重要的市场上并不具有伸缩自如、灵活反应的调节能力，而不同经济主体在实现其经济利益上所具有的竞争性和排他性，也使市场的自发力不能经常保证总供求在充分利用社会资源的水平上相一致，通货膨胀、失业、贸易失衡、增长波动等都会周期性的重复出现。政府亦有必要运用财政手段干预经济的运行。
　　由此可见，市场经济条件下国家财政的职能范围，是以“市场失灵”为标准，从纠正和克服“市场失灵”现象出发来界定的。由此形成的财政职能范围，相对于计划经济条件下的财政职能范围来说，是小而窄的。
　　构建我国公共财政的基本框架具有重要意义
　　安教授指出，我国十几年的财政体制改革，已经取得了很大成效，财政职能范围已经有所变化，但是离构建市场经济财政框架还有很大距离。现在明确提出构建我国公共财政的基本框架，实质就是要构建符合市场经济体制要求的财政框架。
　　首先，它能够科学的界定政府和财政的职能发挥，解决目前财政职能错位问题。实际上，市场经济这一有效配置社会资源的体制本身就是人类社会的共同财富。与市场经济运行机制相适应的财政职能范围，具有世界通用性。因此，发达市场经济国家有关界定财政职能范围的理论及其成熟的作法，我们应勇于遵循、吸收和借鉴。例如，在教育方面，从总体上说，教育是一种“混合产品”，即它同时具有公共产品和私人产品的特性。基础教育也叫义务教育，属于公共产品的性质，整个社会成员都可以从较高的全民教育水平中受益，其经费就应由财政来提供；高等教育更多地带有私人产品的特性，享受高等教育者本身可以获得更多的发展机会，财政就不应负担其全部经费，或只能给予一定资助。类似的如基础性科学研究、城市公共设施、社会基础设施等都存在政府供应不足的缺位问题。而在应用性研究、一般文艺团体、一般性加工项目等存在政府干预过多的越位问题。
　　其次，公共产品与公共财政理论为财政体制改革提供了比较科学的理论依据。依据该理论，按照公共产品受益区域大小，可区分为全国性公共产品和地区性公共产品，这是划分各级政府职责和收支范围的依据，即全国性公共产品由中央政府提供，地区性公共产品由地方政府提供，若干地区共同受惠的公共产品由有关地区联合提供等。这有利于正确处理中央与地方，上级与下级，以及同级不同地区之间的财政关系。
　　第三，对提高我国财政支出效益有利。我国财政理论将财政局限于分配领域，就收支论收支，而不是将财政活动的结果当成一种“产品”看待，这不能不说是我国财政长期忽视效益的一种理论上的根源。而公共产品理论则更重视政府为社会成员提供服务时的数量和质量，并提出计量和评价公共服务效益的思路和方法。