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国内教育行政化情况及改革策略

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中提出要“推进政校分开、管办分离，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”那么，怎样去除大学的这种“行政化”管理？如何建立一个真正的“去行政化”的大学管理模式？是摆在我们面前的一个重要的课题。
　　一、高等教育“行政化”的形成过程及其表现
　　建国初期的高等教育是在国民经济落后，文化教育十分不发达的基础上建立、发展起来的，政府通过对高等教育体制和高校调整以后，把我国的大学建设纳入国家化和政治化中。[1]在计划经济体制下，政府对每个领域的资源进行事无巨细的管理，高等教育也包括其中。为了使高等教育更好地为国家社会体制建设和经济建设服务，高校被赋予了行政级别，国家从行政上将高校划分为不同等级，政府按照大学的行政级别对资源进行有效分配，将更多的教育资源和经费分配到行政级别相对较高的学校。校长级别上也参照政府官员的级别，本科学校校长为正厅级，专科学校校长为副厅级。高校专业设置、学位授予权、招生数量、就业分配、学费标准等事务也由政府统一管理。在当时计划经济体制的大环境下政府直接管理高等学校，使有限的教育资源得到相对合理分配，为我国的社会主义发展培养了大批的高端人才，是符合这一时期历史条件的。改革开放以后，伴随经济政策的改革高等教育也逐渐开放，民办高等学校如雨后春笋般的发展，出国留学深造的渠道也不断拓宽。公办学校的“行政化”管理体制逐渐不适应我国高等教育发展规律的要求。但是，作为我国高等教育主体的公办高校获取资源的方式并没有得到改变，还取决高校的行政级别。高校行政级别越高，获取的各方面资源越多，导致部分高校不是把主要精力用在提升科研、教学质量方面，而是用于提高学校行政级别，导致学校工作重心不能真正放在学术、教学工作上。虽然，中国高校的“行政化”形成的原因错综复杂，但我们不难看出我国高校“行政化”形成的原因不外乎分为“外因”和“内因”两个方面。外因是政府和高校的关系；内因是高校本身行政权力和学术权力的关系。就“外因”而言，一直以来我国政府对高校都实行相对集权的行政管理体制，政府可支配大学一切事务。政府按照行政级别对大学进行资源分配，我国实行的这种公有制分配模式和我国大学行政级别的存在有着十分密切的关系，如果政府不改变这种分配的方式，大学的行政级别就会一直存在。公立大学在中国高等教育中占主导地位，公立大学的办学资金基本由国家财政拨款，导致公立大学对政府的依赖性很强，这样大学在很多方面都要执行上级政府部门的指令，导致政府部门对大学的过度干预。来自上级行政部门的检查、评估工作使高校面临着很大的压力，而这些活动更多考察的是表面因素和现象，如校园占地规模、建筑物数量、高职称和高学历教师所占比重、专任教师数和学生数量比重等方面，很难看到更深层次的方面。就“内因而言，我国高校主要领导全部由上级机关任命，由于校级领导是上级任命的，导致有些领导只对上级负责，而忽视领导班子之间相互协作问题，进而导致大学内部“官本位”现象严重，不但影响高校工作的开展，甚至影响学校的生存与发展。同时，行政部门控制着大学大部分资源的分配，不仅可以决定大学内部的行政事务，还决定着大学的学术事务，导致行政压倒学术，学术不能自主。如专业设置、课题研究或职称评定等学术方面事务全部由行政部门控制。教师的价值取向也随之发生改变，高职称、高学历教师不再一门心思搞科研、搞教学。同时，高校“行政化”使高校主体大学生的地位和权益也被长期忽视和压抑了。但该问题的产生有其特定的历史因素。改革开放之前大学生接受的高等教育是免费的，工作由国家统一分配，这样大学生形成了对政府、对学校的依赖性，这种依赖也导致了学校和学生之间不平等的关系。在这种历史因素的影响下，大学生得不到足够的话语权，学生在高校中的主体地位也没有得到社会、高校甚至学生自身的重视。近些年，这种状况有明显好转，但学校与学生之间还常有不和谐的事件发生。
　　二、如何实现高等教育“去行政化”
　　目前，有些观点认为实现高等教育“去行政化”就是除去大学校长的行政级别及其待遇，取消行政管理部门，只有这样大学才能获得教育地位。如果这样理解“去行政化”未免有些肤浅，“行政化”虽有大学校长权力不受约束的原因，但更主要是大学中行政权力极度膨胀的原因。[2]“去行政化”不是简单的取消校长行政级别、取消学校行政管理岗位。高校必须有行政管理人员来处理学校的行政事务，如果一所几万人的大学没有相关管理人员，行政事务全部由教师进行管理是行不通的，所以“去行政化”不是说高校取消行政管理人员，而是要解决行政人员定位问题，为谁服务的问题。很显然，大学的主体是学生，学生接受高等教育也可以理解为购买服务，教师高水平的科研和授课正是为大学生提供这种优质的服务。为了提高这种优质的服务，学校不但需实现大学行政管理的转型、升级和优化，还要提高管理人员的服务意识，懂得尊重学术，服务学生，真正做到“一切为了学生，为了一切学生，为了学生一切。”要“去行政化”也要从外部”和“内部”两方面着手：一是政府对学校管理的“去行政化”，一是学校自身管理的“去行政化”。在“外部”协调好政府同高校的关系。一方面，国家要制定相关的法律、法规，加快建立现代大学制度。将大学的自治作为国家政府体制改革的一部分来实施，通过法律的形式将政府与学校的关系界定清楚，从法律层面上规定国家行政权可以介入的程度，明确高校的自主权。政府遵循高等教育的发展规律，不干涉学校内部事务。学校依法享有人事、财务、学术以及学科建设方向等方面的自主权。政府依照法律约束高校行政权利，保护高校学术权力，使高校行政与学术达到最佳平衡点。最终发展到学校行政部门为高校教学、科研服务的良性轨道上来。建立能够让教师、学生、家长、社会和政府都共同认可的大学制度。另一方面，实现“管理、监督、办学”相分离。通过改革，高校工作不再由政府组织评估，而是由学生、社会评估机构和政府相关部门共同评估，避免管理和监督部门“一体化”，切实处理好政府与高校的关系，尤其是避免教育主管部门直接管理高等学校事务，大学自主实施教学、科研和社会服务等功能。[3]与此同时，建立相关教师和学生的利益保障机制。在高校“内部”协调好行政权力、学术权力和师生民主权利三者之间的关系，划分大学内部的学术权力与行政权力的范围，行政与学术分线条管理，有效防止学术行政化倾向，不断强化行政为师生服务的职能。
　　1．民选大学校长，提升校长素质，实现专家治校办学。我国目前大学校长是由上级主管部门任命的，部分校长是从其他行政部门调入高校。导致有些大学校长，只对上级政府部门负责。这种任命机制是大学“行政化”的重要原因之一。如果大学校长由国家的任命制度改为民选制度，通过选举委员会制定校长标准，选举懂管理的教育家或者是懂教育的管理者成为大学的校长，通过这种形式产生的校长要对学校及广大师生负责，并时刻处于广大师生的监督，这样“官本位”现象将得到有效控制，有助于推动大学内部行政权力与学术权力有效运行。同时，建立由政府、社会知名人士、广大师生组成的监督委员会对校长及行政管理人员进行监督。改变大学校长唯上的思想，真正做到尊重师生、尊重学术、尊重高等教育规律。[4]这样更有利于大学的长期良性发展。
　　2．建立学术委员会，维护学术尊严，实现共同治理，使“行政”与“学术”分别行使权力。学术委员会成员由一线教学单位的教授、博士等相关人员组成，有行政级别的人员原则上不得成为该委员会成员。行政部门负责高校的日常管理工作，学术委员会行使学术的管理与决策作用，学术不再受行政方面因素限制。充分发挥一线教师在教学、科研等方面的作用。明确高校行政管理范围，协调好大学内部的行政和学术关系。
　　3．实行民主，让大学生更加广泛地参与学校事务，保障学生权益。因为大学生是高校的主体，由这一主体参与学校行政管理事务能起到巨大的监督作用。而学生从“被行使者”转变为“行使者”，其主体作用将是不可替代的。学生的充分参与可以使高校行政管理更加公开、透明，让广大师生更多地知道高校行政部门的相关信息。通过协商和参与，使学校和学生两方利益都得到保障，为学校的良性发展提供更有利的保证。学生参与行政监督、管理，学校不但降低管理成本，提高管理效率及透明度，还充分体现大学生的主体地位。
　　4．改革大学的人事制度。按照大学内部管理和服务工作的岗位设置管理人员，制定岗位标准，通过平等竞争择优聘用，录用后的管理人员身份不再是“干部”身份，而是普通管理和服务人员；工作性质不再是对教师进行“管理”，而是为教师服务。这样的人事制度有利于淡化大学的“行政化”色彩，抑制大学内部管理的“官僚化”，而且有利于减少和消除大学内部“官学一体”的不合理现象，使大学管理和服务人员真正地为教学、为师生服务。国内教育行政化情况及改革策略