21世纪我国国家审计发展趋势展望.docx

21世纪我国国家审计发展趋势展望 我国的审计监督制度是适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的需要而建立和发展起来的。1982年的宪法，确立了我国审计监督制度的法律地位。从1983年审计机关成立至今，我国的审计工作已经走过了18年的历程。18年来，广大审计工作者积极探索，勇于实践，大胆借鉴国外审计的有益做法，不断发展和完善有中国特色的审计监督制度，初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律法规体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍，审计工作开始走上法制化、制度化、规范化的轨道。党的十五大确立了我国改革开放和社会主义现代化建设跨世纪发展的宏伟目标，是我国迈向新世纪的行动纲领。从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。与此相适应，我国的审计事业必将得到长足发展。可以预见，在新的世纪里，我国审计体制将日趋完善，逐步过渡到人大领导的立法型审计模式；审计内容不断扩展，效益审计将被国家审计广泛接受和采用；审计重点更加突出，财政审计和经济责任审计将成为国家审计的主导任务：“人、法、技”建设取得新的突破，为审计事业的进一步发展提供强有力的支持和保证。一、审计体制日趋完善，最终将过渡到隶属于人大领导的立法型审计模式目前，世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国情的国家审计制度。从总体上讲，各国的国家审计体制主要分为立法型、司法型、独立型和行政型等四种模式。立法型审计模式在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，它代表当今世界审计体制的发展方向和主流。司法型审计模式下的审计机关拥有一定的司法权限，显示了国家对法治的强化。独立型审计模式，从形式上看是独立于三权之外，实际上它更偏重服务于立法部门。行政型审计模式独立性比较差，目前只在瑞典、沙特等少数国家实行。最近，瑞典正在研究将国家审计署由政府领导过渡到议会领导。而且从发展趋势看，即使实行行政型审计模式，它也越来越多地在为立法部门服务。我国在审计机关筹建过程中，根据当时的实际情况，经过反复权衡，决定实行行政型的审计模式。1981年，根据党中央、国务院领导同志关于建立审计机构的指示，财政部研究提出了建立审计机构的三种设想方案：一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会；二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局；三是在财政部领导下设立审计总局。财政部认为，第一方案权威性大，独立性强，较为理想，但短期内难以实现。第二方案也有较高的权威性和独立性，比较可行，但需要一个过程。第三方案监督面窄，权威性小，有一定局限性，但比较容易实现。在1982年我国修改宪法时，最终确定了实行行政型审计模式，即在国务院和县级以上政府设立审计机关，依法独立行使审计监督权。由此可见，我国在选择国家审计模式时，主要根据当时的实际情况和各方面条件来决定的。18年的审计实践也进一步证明，审计机关设在政府，符合现阶段我国国情。特别是在计划经济向市场经济转轨时期，财经领域的违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于审计部门贴近政府中心工作，突出重点，更加直接、有效地实施审计监督，及时查处和纠正各种违法违纪问题，更好地发挥审计监督的作用。但从长远来看，这种审计模式毕竟有它的局限性，特别是地方各级审计机关在本级政府行政首长领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，受政府委托向本级人大常委会报告审计工作情况，这种体制在一定程度上影响审计机关的独立性和审计监督的客观公正性，甚至出现人为干预审计机关依法审计、如实揭露和严肃处理重大违纪问题的现象。因此，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和各方面条件的日趋成熟，改变我国目前的审计体制，将行政型审计模式过渡到人大领导的立法型审计模式，不仅是必要的，而且是可能的。至于到底能否改革以及何时改革我国现行的审计体制，主要取决于这几方面的因素：国家民主与法制建设的加强，特别是从整体上实行依法行政、推进依法治国的进程；我国各级人大职能的加强，特别是人大监督政府职能的不断强化和细化；社会主义市场经济体制特别是财政管理体制的完善，以及财政经济秩序的根本好转；审计工作法制化、制度化和规范化的程度等。随着这几方面条件的日趋成熟，改变我国现行审计体制就成为必然趋势。二、审计内容不断扩展，逐步从真实、合法为主向真实、合法、效益三者并重，效益审计日益重要方面转变审计是独立检查会计账目，监督财政财务收支真实、合法、效益的行为。审计机关为了有效履行审计监督职责，更好地发挥审计监督作用，必须全面监督财政财务收支的真实、合法和效益情况，并使三者达到有机的统一。但这并不意味着在任何时候，三者都地位相同或同等重要，而应各有侧重。审计机关应根据不同历史时期的情况，及时调整工作方向，拓展审计内容。在审计机关刚成立的十多年里，由于我国正处于新旧体制转换过程中，财经领域的违法违规问题非常突出，在当时条件下，审计机关配合财税大检查，把查处违法违规问题即“合法性”审计作为审计工作的重点，是非常及时和十分必要的，为整顿经济秩序，严肃财经纪律发挥了积极的作用。当前，我国财经领域的违法违规问题出现了一些新的情况，会计核算不规范，会计信息失真，家底不清，财政财务收支中的弄虚作假行为十分突出。这些问题不解决，就不能全面揭露财政财务收支中的深层次问题，从根本上制止和纠正违法违规问题，也会给有效实施审计监督带来困难。因此，在当前及今后一段时期内，审计机关应当把监督财政财务收支的真实、合法作为工作重点，力争经过一段时间的努力，切实解决财政财务收支中的不真实、不合法问题，逐步规范会计核算。为此，审计署在1999年至2003年审计工作发展纲要中明确指出，今后五年审计工作的主要任务是，以审计财政财务收支真实、合法为重点，打假治乱，维护财经秩序，揭露和制止财政资金损失浪费、国有资产流失、舞弊和腐败等问题。效益审计是现代国家审计的重要内容。在20世纪初，随着审计目标逐渐由评价财务报表的真实性、公允性转向评价经济活动及有关事项的经济性、效率性和效果性，产生了效益审计。效益审计首先从内部审计开始，然后不断向国家审计扩展，经过几十年的发展，已经形成了一门独立的审计分支，并使审计发展进入了一个新的阶段。在现代国家审计史上，效益审计的采用具有划时代的重要意义，能否不失时机地选择并接受效益审计，已成为衡量一个国家的审计是否具有活力的标志之一。在新的世纪里，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，财政财务收支中的不真实、不合法问题将逐步得到解决，财经秩序将发生根本好转，开展效益审计的条件也日趋成熟。因此，国家审计应当根据客观情况的发展变化，积极借鉴国外审计的有益做法，不失时机地扩展审计内容，逐步把审计工作重点由目前的真实、合法为主向真实、合法、效益三者并重，效益审计日益重要的方面转变。但应当看到，这个转变是一个渐进的过程。在西方发达国家，一般经过几十年、甚至上百年的财务审计，才基本达到会计核算的真实和规范，才为全面开展效益审计创造了条件。在我国审计监督制度恢复初期，一些审计机关和内部审计机构也不同程度地开展了效益审计的试点和探索，但这种试点和探索只是初步的、零星的，缺乏系统性。因此，突破传统的财务审计范围，使效益审计被我国国家审计广泛接受和采用，虽是必然的发展趋势，但还需要经过一段时期并付出相当大的努力。三、审计重点更加突出，财政审计和经济责任审计将成为审计机关的主导任务按照国际通行做法，国家审计主要是监督国家的财政收支。国家审计对国有企业在法律上虽然也保留审计监督的权力，但实际的审计监督工作主要由社会中介组织承担。我国的审计监督制度产生于改革开放的初期。当时，国家正处于由高度集中的计划经济向市场经济的转轨，国有企业在国民经济中居于绝对的主导地位，而且数量多，分布广。适应这种形势的需要，当时审计机关的主要任务就是监督国有企业的财务收支。无论是从审计机关内部的机构设置和人员配备上，还是从工作重点的摆布上，都十分明显地体现了这一工作思路，即以国有企业财务收支审计为中心，财政审计主要是以下级政府财税部门为对象，开展少量的“上审下”，审计范围比较窄，覆盖面比较低，影响也不大。审计法颁布实施后，各级审计机关以开展本级预算执行审计为中心，逐步拓展审计新领域，带动和促进了其他各项审计工作的全面发展。1998年，审计署新一届党组第一次将国家审计划分为财政审计、金融审计和企业审计，提出了“三大审计”的概念。这一提法具有十分重要的意义，初步确立了财政审计在我国国家审计中的地位，符合我国现阶段的国情，同时也向国际通行做法迈出了坚实的一步。从长远发展趋势来看，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，特别是随着公共财政框架的确立、现代企业制度的建立、政府与企业职能的分开以及社会中介组织执业的规范与执业质量的提高，我国国家审计的重点将实行重大调整，即逐步从企业审计领域中退出，重点转向财政收支审计。而且，在财政收支审计方面，除了传统的审计项目和内容以外，还要适应建立公共财政的需要，在部门决算审签、政府采购审计、环保资金和社会保障资金审计以及财政资金使用效益审计等方面将取得新的突破。经济责任审计是随着我国改革的深入和社会主义市场经济的发展，为适应干部监督工作的需要而产生的。可以说，它是我国独创的融审计监督、组织监督、纪检监督为一体的一种特殊监督手段。从80年代开始，审计机关按照党中央、国务院的要求，开展了全民所有制企业厂长离任审计，然后逐步发展到对机关、事业单位领导干部进行任期经济责任审计。1999年，中办、国办下发了经济责任审计的两个“暂行规定”，要求对县级以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员全面实行任期经济责任审计制度。经济责任审计不仅是新时期党中央、国务院为加强对干部管理和监督，促进领导干部廉洁自律、认真履行工作职责，加大从源头上预防和治理腐败力度而采取的一项重要举措，同时也是党中央、国务院赋予审计机关的一项新的经常性的工作。因此，在今后相当长的时期内，经济责任审计将始终成为审计机关的一项主要任务和重点工作。各级审计机关应当把经济责任审计作为一项长期任务，高度重视，统筹规划，在机构设置、人员配备和工作安排上切实予以保证。当然，这并不意味着所有的经济责任审计任务都要由国家审计机关来承担。为了妥善解决好国家审计机关任务重与人员少的矛盾，确保经济责任审计工作质量，应当认真研究解决好以下两个问题：一是经济责任审计与预算执行审计、金融审计和企业审计等如何有机结合，做到资料共享，成果相互利用；二是国家审计如何利用和发挥好内部审计和社会审计的作用，使三者相互协调配合，共同承担好经济责任审计任务。四、“人、法、技”建设取得新的突破，为审计事业的发展提供强有力的支持和保证在新世纪里，我国审计机关的“人、法、技”建设将在现有的基础上取得新的突破，再上新台阶。即经过若干年的努力，必将建立一支以审计专家和业务骨干为龙头的能够适应审计工作发展需要的高素质、复合型的审计队伍；审计法制建设更加完善，审计人员行为更加规范，审计执法水平大大提高，形成以审计法为核心、审计准则和审计操作指南为基础的既符合我国国情又体现国际惯例的审计法律规范体系；审计信息化建设将取得实质性突破，计算机辅助审计和远程网上审计将代替传统的手工审计，并逐步覆盖各个领域，办公自动化将大大提高审计工作的效率和规范化水平。而“人、法、技”建设的不断加强，又必将为我国审计事业的进一步发展提供强有力的支持和保证，大大提高整个审计工作的质量、水平和效率。以上是本人对我国国家审计在新世纪发展趋势的一些初步展望，在具体发展进程中还会面临许有多新的情况和问题，需要认真进行研究。但我们有充分的理由相信，经过广大审计人员共同不懈的努力，21世纪的中国国家审计必将在现有的基础上取得更大更快的发展，审计体制和制度更加符合国际惯例，审计技术和水平跨入先进国家审计的行列。