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德国税权划分特点及对我国地方税权建设的启示

　　我国分税制改革6年来，初步实现了改革的目标，随着中国经济参与国际分工和世界市场竞争的程度不断提高，地方税权建设问题日益凸显。德国中央与地方之间税权划分的实践为我国的地方税权建设提供了有益的启示。
一、德国税权划分情况
德国联邦与地方政府的税权划分
德国基本法对联邦、州、地方三级政府的事权范围做了明确的划分，宪法明确规定了联邦、州和地方三级政府职责。联邦政府承担关系到国家全局性的工作和政策；州政府负责改善地区经济结构和提供地区性公共产品职责等；地方政府负责地方性的公共产品和福利等。
与事权划分相对应的是德国各级政府的税权划分。从税收立法权的划分来看，联邦政府拥有绝大部分税收立法权，如对关税的单独立法权，对共享税、联邦税、州级政府专享税的优先立法权；地方政府拥有收益权和征税权。从税率确定权来看，地方政府可在联邦政府规定的税率范围内确定地方税收税率。联邦与地方政府的共享税必须经地方政府同意才允许改变。从税种划分和税收收入归属来看，联邦宪法规定：个人所得税、工资税、公司所得税、资本收益税、流转税和进口营业税都属于共享税；矿物油税、燃料油税、照明材料税、烟草税、烧酒税。咖啡税、茶叶税、汽油税、糖税、醋酸税、关税、保险税、证券交易税、资本转移税等属于联邦税；机动车辆税。财产税、遗产税、赠与税、地产交易税消防税、啤酒税、盐税、彩票税等属于州政府；营业税、地产税、饮料税、狗税、酒类营业许可税、娱乐税、渔猎税等属于地方政府的税收。从税收管理权来看，德国将税收管理权分散于州及地方政府。德国税收征收管理由各州财政总局负责，总局内设联邦管理局与州管理局，分别负责联邦与州的税收征管工作。
德国地方政府税收收入结构分析
从德国的地方政府税收占全国税收收入的比重来看，1995年德国地方政府自有税收收入占税收总额的比重达29％。从各级次税收收入占GDP的比重来看，1996年，德国州级政府收入总额占GDP的12％，其中税收收入占68％，非税收入占地方政府收入的总额比例为13％，补助占19％；地方级政府收入总额占GDP的9％，其中税收收入占30％，非税收入占34％，补助占32％。
从德国地方政府收入结构来看， 1994年德国税收收入占 GNP的％，其中地方政府税收占全部税收的7．7％，地方政府转移收入占GNP的3． L％，地方政府收入总额占NGP的 9．9％，公共收入总额占全部税收的47．L％，地方政府收和收入总额占公共收入总额的21％。
从地方政府拥有的税权获得的税收收入占全部税收收入的比重来看，1997年德国税收结构中联邦级29％，州级21％，地方级7％，社会保险机构42％。由德国地方政府自主确定税率和税基以及又确定税率的税收合计占税收总额的4％，地方政府全部税收占税收总额的7％，州政府全部税收占税收总额的22％。
在按税收自主权划分的地方政府税收收入中，享有确定税率和税基的税收占1％，只确定税率的税收占52％，没有只确定税基的税收收入；与联邦共享税占47％，其收入分割比例根据地方政府的要求变化；不存在中央政府确定税率和税基的收入。联邦政府规定的税种划分中，共享税在全部税收中所占比重最大，三级政府的税收总额有3／4来自共享税，联邦税收总额的69％来源于共享税，州政府税收总额有88％来自共享税。共享税的分成比例由法律形式固定下来，公司所得税和资本收益税由联邦政府和州五五分成，各得50％，工资税和个人所得税地方政府得15％，州和联邦各占％，流转税的具体分成比例由联邦和州定期协商确定。
从按税基获得税收收入占地方政府税收比重来看，1995年，在地方政府税收收入中，个人所得税占38％，公司所得税占26％，对不动产征税占36％。
对德国联邦与地方政府税权划分的简要评价
德国的分税制在联邦制国家中属于相对集中型，各级事权的明确划分和立法权的相对集中，不仅有利于保证社会经济活动正常、有序地运行，同时也为全国贯彻统一的财税政策提供了必要条件。联邦政府掌握主要的税权，并将部分税权适当分散到州和地方政府，有效地协调了各级政府间财权划分。德国中央、州、地方三级政府在税收立法权、税率调整、税收收入分割上有了明确的划分和规定，确保了地方政府的合理税权。德国税收划分中突出的特点就是中央政府拥有主要的税收立法权，并掌握主要的税收收入，地方政府在中央政府的统一管理下，拥有一定限度的地方立法权，掌握一定的收益权和征税权，掌握次要的税收收入，中央政府通过有效的转移支付手段，实现国家经济的平衡发展。这一税权划分方式通过集中控制和分散管理的有机结合，保证了各级政府职责的有效实施和全国法律政策的必要统一，既有效地保证了联邦对宏观经济的调控作用，又充分适应州和地方政府的不同层次的需求，有效地实现了管理权与控制权有机结合，在确保中央政府集中税权、统一管理的基础上，又充分地调动了地方政府的主动性和积极性。
二、我国地方税权划分现状的分析
我国中央与地方政府的税权划分标准
我国税权划分的基本依据是1977年国务院批转财政部的《关于改进税收管理体制的规定》，在此后的分税制改革中，国务院作了进一步的规定，如对实行分税制财政体制和工商税制改革等具体文件中对税权划分进行了原则性的规定，此外，现行城市维护建设税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税等税种的条例都规定，省级人民政府对这些税种条例享有制定施行细则的立法权。上述规定构成了我国现行中央与地方税权划分的基本框架。
我国地方税的税种及收入
1994年税制改革按税种划分了中央税、地方税、中央与地方共享税，分流转税、所得税、资源与土地税、行为与目的税、财产税等五类，将营业税、地方企业所得税、个人所得税等 18个税种划归地方。从1994年以来地税收入变化情况来看，税收收入逐步增长，在地方财政收入中所占比重也相对稳定，逐步确立了营业税、企业所得税为地税主体税种。从 1997——2000年，我国地税收入分别为万对、2950、3311、刀对亿元，收入总量呈逐年增长趋势，而其在全国税收收入总额中的比重则为33 32％、34．08％。34．18％、31．48％，其在地方财政收入中所占比重为35．66％、35．58％、％，这一比重出现下降趋势。
我国现行分税制税权划分的简要评价
1994年分税制改革将中央与地方的税权进行初步划分，解决了中央与地方税收收入的分割问题，基本实现了改革的目标，确保了中央税收收入增长，加强了中央政府经济宏观调控能力，对于“九五”经济快速健康发展起了重要的作用。同时，我们也必须看到，我国的分税制改革还远远没有到位，表现在税权划分上，存在一些突出缺陷，主要表现在：一是地方税权建设的重要性没有得到应有的重视，现行有关地方税权的法律规定大都属于国务院条例或实施细则，缺乏专有的地方税权的基本法律；二是税权过于集中在中央，地方税权不足，地方税制中几乎所有税种的税法、条例和实施细则都由中央制定，地方政府对工商税收并不享有制定施行细则的独立立法权，地方税权的地方特色不明显，影响地方税体系建设；三是划分标准存在交叉重叠现象，如在税收收入划分上既按税种划分，又按企业的行政隶属关系划分；四是地方税权缺乏稳定性。
存在上述缺陷产生的原因主要在于事权财权、税权的相脱节。1994年分税制改革是在政府职能尚未实现完全转变、中央与地方的事权划分尚不明确的条件下实施的，事权划分不合理，导致财权划分不明确。我国在统一税法、集中税权时在一定程度上忽视了授予地方适当的税收立法权；中央与地方的税收划分上存在交叉重叠和中央政府包揽过多的现象，削弱了地方政府开辟税源的能力、降低了地方政府组织税收收入的积极性。税收收入增长速度与日益扩大的地方财政支出增长速度之间的差距扩大，在这一倒逼机制作用下，地方政府为满足支出，引发扩大预算外和制度外的收费，造成“费大于税”，侵蚀了地方税源税基。

　　三、德国税权划分对于我国地方税权建设的几点启示
启示之一：建设地方税权的前提是必须确保税权集中于中央政府从德国或其他分税制国家的实践经验来看，无论是税权集中型、税权分散型，还是集权与分权相结合型，一个基本共同点就是中央拥有主要的税权。我国政府体制中中央政府职责及其在经济建设和社会发展中担任的角色，决定了中央政府必须拥有主要的税权，这是深化分税制改革、加强地方税权建设的前提条件。
启示之二：确立地方税权建设应有地位
从德国税权划分方法来看，通过联邦与地方政府之间的权责义务、税收收入归属、税收征收管理。税收立法、税率调整、税目税种设置等有关权限进行划分，规范中央与地方的税收分配关系，并以法律的形式加以固定，这体现了分税制的实质要求，即通过分权、分税、分管落实分税制，其中，分权是基础，带有根本性。中央与地方税权划分的本质问题，是税权的集中与分散问题。但是迄今为止，我国分税制改革至今所取得的主要成就主要体现在中央与地方的税收收入分割问题上，重视财力分配，相应地忽略了税权与政府职能的对应。基于我国生产力层次性特征和经济发展区域差异性特征，地方政府在区域经济发展中具有很强的影响力，因此，在下一步改革中，确立地方税权建设的应有地位，在遵循中央集权的前提下，参照德国税权划分的有益经验，结合我国国情，明确地方政府在税收立法权、税收管理权限、税率税目调整权、税收减免权拥有应有的发言权，使地方税制在经济发展中充分发挥其调控功能，这是正确贯彻分税制“合理分权”原则根本途径。
启示之三：按照“合理分权”原则结合我国实际加强地方税权建设
首先，要确立地方政府应有的税收立法权。中央政府在进一步完善税权立法工作的基础上，提高税权立法的级次，将地方税权建设以基本法律形式加以确定。在中央集中权税的前提下，合理分权，在税种设计、税目开征、税率调整、地方税立法上赋予地方政府相应的权限，并就地方税权在法律上予以确认。
其次，按照事权、财权和税权统一的原则，分割税权和税收收入。按照中央与地方政府事权划分合理划分税权，将关系国民经济全局的地方税税种的税权集中在中央，税收收入划归地方；将税源地域性特征鲜明的地方税的税权完全归属地方，但为确保中央政府的宏观管理职能的发挥，地方政府需将相关文件报中央备案。除此之外的其他地方税，中央应有税收立法权，同时赋予地方政府在一定的限度内的自行安排权利，允许地方政府在中央规定的税率范围内根据本地实际确定税率。地方政府根据本地发展实际需求可适时向中央提出开征新税种、新税目的申请。在这一过程中，必须改善我国现存税权划分标准不统一的缺陷，避免出现因划分不合理出现的管征真空或交叉管征现象。
再次，在确保中央财力的前提下，确立地方政府的税收收入权限。从上述地方税收收入占全国税收收入及地方财政收入的比重的分析来看，我国地方税收收入占地方财政收入比重亟需提高。这一方面要重视地方税收收入的地位，根据公共财政支出的特点不同，将地方公共财政支出相对应的税收收入划归地方；另一方面要完善我国财政转移支付制度，增强地方经济发展能力。