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对我国实施积极财政政策的反思与展望

　　一、积极财政政策的反思
　　积极财政政策取得的效果
　　几年来，我国实行了发行长期建设国债，以及停征固定资产投资方向调节税，免征房地产税，投资抵免所得税，提高出口退税率等一系列税收优惠政策为主的积极财政政策。透过各项经济指标来看，积极的财政政策取得了明显的效果。根据国家统计局的分析和统计，1998年通过增发国债，扩大政府的投资规模，拉动GDP增长个百分点，1999年达到2个百分点，2000年达到个百分点。到2000年底，财政共累计发行长期建设国债3600亿元，连同配套资金的投入，约完成万亿元的投资量。利用国债资金进行重点建设，有力地拉动了经济的增长，加快了结构调整的步伐，增强了经济发展的后劲。2001年GDP增长个百分点，2002年上半年增长个百分点。
　　从物价指数来看，到2000年4月，连续32个月的居民消费价格指数下跌已经全面止跌，并首次出现正增长，2000年消费价格指数比1999年上升%，2001年同比增长%。社会消费品零售总额2000年同比增长%，2001年6月同比增长%，2002年上半年同比增长%。从固定资产投资增长率来看，1998年下半年，投资需求增幅明显上升，投资对经济增长的拉动力明显增强，全年全社会固定资产投资比上年增长15%，增幅比上年提高了6个百分点。2000年固定资产投资额比上年同期增长%，增幅比上年提高个百分点；2001年固定资产投资额比上年同期增长%。可见，积极财政政策确实取得了不可忽视的效果。
　　实施积极财政政策过程中存在的问题
　　虽然积极财政政策取得明显的效果，但是没有预期的那样理想，对经济发展产生的乘数效应较小，经济形势依然严峻。
　　1.对消费需求的拉动作用还不明显。在实施积极财政政策的过程中，没有有效的措施来改革分配不公、贫富差距过大的问题，没有具体有效的措施来增加农民收入，没有有效地解决农村劳动力过剩、企业下岗职工问题。因而居民消费水平没有明显提高，居民消费价格指数上升的幅度很小而且很不稳定。
　　2.没有很好地启动民间社会投资。实施积极财政政策以来投资需求的上升，很大程度上依赖于国债的发行。从投资资金来源看，投资的增长主要依赖于国有经济和政府的投资。1998年全社会新增投资额对预算内投资的依赖度由上年%上升到%；1999年社会新增投资对国有投资的依赖度约为90%；2000年上半年，国有及其他类型经济投资增长%，集体和个人经济投资则分别增长7%和%。
　　3.国债资金的使用缺乏效率。一是部分国债项目缺少科学论证，配套资金不足，对扩大内需所起到的作用有限。二是存在挪用和挤占国债资金现象，没有使相应的国债资金发挥应有的作用。
　　4.财政风险有加大的趋势。我国仅实行积极财政政策的前三年就发行长期建设国债3600亿元，累计发行国债11206亿元，虽然对拉动经济起了积极的作用，但不可否认的是，这对本来就相对薄弱的中央财政造成了一定的债务风险。
　　5.在实行积极财政政策过程中，未能始终如一地坚持扩张性方向。如1998年财政收入方面在增发1000亿国债的同时，增加税收约1000亿元，尽管从加强税收征管本身来说是必要的，但在时机上此时实行却使增发国债的扩张性效应在很大程度上被紧缩性的税收政策所抵消。
　　二、对未来几年积极财政政策实施的展望
　　积极财政政策还应继续实行
　　积极财政政策是否实行是根据经济形势而定的。当国民经济整体上由通货紧缩、物价低迷转向轻度通货膨胀，物价上涨接近或超过3%和财政收支差额缩小的情况下，积极的财政政策可以淡出；国民经济处于轻度的通货紧缩状态，社会金融资金较为充裕，可以实行中度的财政政策；如果国际经济形势急转直下，并严重影响国内经济的景气指数，则还需要加大财政政策的力度。当前国民经济运行中还存在一些不容忽视的问题，需要继续实行积极的财政政策。
　　首先，供给相对过剩的格局尚未有根本性的改变。1997年以来经济运行呈现出供过于求的买方市场格局。据第三次工业普查的数据，我国900多种工业品生产能力的利用率不足60%。由于长期以来的过度投资、重复建设以及企业淘汰机制不健全，企业生产能力闲置的现象十分严重。积极财政政策主要是从总量上缓解了供给相对过剩的局面，但对结构的调整还相当有限。要解决无效供给的问题，还必须加大结构调整的力度，深化国有企业的改革，大力发展高新技术产业，这些在一定程度上还依赖于积极财政政策的有力配合。
　　其次，我国经济形势虽有转机，但在整体上仍处于通货紧缩之中。今年7月22日人民日报资料显示，2002年上半年，全国居民消费价格总水平同比下降%，社会消费品零售总额同比增长%，增幅比上年同期回落个百分点。我国经济至今尚未走出社会商品供大于求、物价低迷、通货紧缩、扩大内需压力大的圈子。
　　再次，财政支出结构与增长趋于硬化，使积极财政政策成为必需。一是从我国1999年全国财政支出总额为13187亿元分析，除了占15%的行政管理费支出应当压缩以外，其余的各项支出都应逐渐增加而不是减少。二是由国家法律规定的支出欠账较多，如：要求国家公共教育投入和科学技术研究与开发经费分别占GDP的4%和%以上，但实际只占%和%。
　　最后，国际方面变数较大，需谨慎应对。近期，美国经济增速放缓。这对于世界经济包括我国经济会产生一定的消极影响。我国已加入WTO，但近期内我国出口产品技术含量低、竞争力不强的状况很难改变，出口前景不容乐观，随着关税的大幅度降低和非关税壁垒的逐步消除，进口将会增长得更快一些，贸易顺差有可能缩小。
　　由此可见，为了保持GDP以较高速度增长，国家在争取出口的同时，采取各种措施扩大内需、增加投资、提高消费和活跃市场，在通货紧缩趋势还未根本改变的情况下，继续实施积极的财政政策是完全必要的，但力度可以酌情减轻，有重点地实施。
　　实施积极财政政策的重点
　　1.注意控制国债规模，提高国债资金的使用效率。我国已经连续几年实行积极的财政政策，财政赤字和国债规模都有较大幅度的增长，考虑到我国中央财政收入占GDP比重较低，财政的风险是需要注意的。从全局看，虽然我国发行国债的空间还很大，但是，在发债的同时不能不考虑到中央财政的脆弱性，必须同时进行财政体制的改革，加快税费综合改革的步伐，逐步实行预算内外收支统管，在不提高企业与家庭总体税负的前提下，逐步提高中央财政收入占GDP的比重。在确保使国债规模保持在适度范围内的同时，必须确保国债资金的使用效率。对国债投资项目立项及管理方法进行改革。如采用公开招标的方式在全国范围内筛选确定国债投资项目，做好国债投资项目的可行性论证和前期准备工作，对符合要求的项目，政府可以视其弥补市场缺陷，带动民间投资的程度，实行参股、全资、贴息等多种方式。目前形势下，应适当减少直接投资比重，逐步增加间接投资比重，今后发行的国债在基建项目上，应主要用于弥补在建项目后续资金的不足
　　，使国债资金真正起到“四两拨千斤”的作用。
　　2.进一步尝试税收减免。积极的财政政策包括两方面：一是增加政府支出，二是减税。事实上我国实施积极的财政政策，在税收减免方面做得是远远不够的，更加严重的是税收之外的各种收费急剧增加，这都大大减弱了积极财政政策的效果。
　　长期以来我国税收增长率一直低于GDP的增长率，即税收的收入弹性小于1，然而1997年至1999年，税收的收入弹性大幅度提高，这三年分别为：、、，即税收增长率几乎为GDP增长率的2倍还多。由于税收增长率大大高于GDP的增长率，因此带来宏观税率，即税收收入占GDP的比重不断提高。尽管国家税务总局一再宣称，税收收入增加是加强征管、防止逃漏税和关税收入增加的结果，但这只是次要原因，主要还是税负水平太高。根据拉弗曲线阐明的道理，减税不一定带来税收收入的减少，随着税负的降低，投资的积极性、经营者积极性会有所提高，经济得到发展，税基扩大相应会增加税收收入。同时减税政策还能有效优化产业结构有利于高新技术、生物工程、信息技术等产业的迅速发展。所以笔者认为，在增发国债，扩大政府支出的同时，应辅以适当的减税政策，这将有利于我国宏观经济环境的好转。考虑到我国现行税制和财政的承受能力，虽然全面减税的条件还不具备，但结构性的减免税收还是完全可以得到的。具体包括：变“生产型”增值税为“消费型”增值税以减轻企业税收负担，鼓励投资；适当提高个人所得税起征点和企业所得税计税标准，增加居民和企业的可支配收入，扩大消费需求；对吸纳下岗职工的劳动密集型企业，应给予适当的税收照顾；对高新技术企业适当减免税收，实行投资抵免、加速折旧等政策，以促进高新技术企业的发展；开征遗产税、财产税、社会保险税等新税种，以缓解个人收入差距过大等矛盾。
　　3.完善社会保障制度，拉动内需，刺激消费。社会保障是市场经济条件下财政职能的重要组成部分，是宏观经济政策中的自动稳定器，也是改善居民消费预期，拉动消费需求的重要举措。无论是从宏观经济管理角度，还是体制改革方面，都需要尽快地建立起完善的社会保障体系，增加社会保障支出份额。完善社会保障体系，一是要建立统一的企事业职工基本的养老保险制度，建立和完善城镇医疗保险制度；二是要健全职工失业保险制度，通过社会中介机构实现职工从失业到再就业的改变，并且确保职工在失业期有起码的生活保障；三是逐步建立独立于企业之外的社会保障管理和服务体系；四是稳定和规范社会保障基金来源机制，通过开征社会保险税、国有股减持、福利彩票等开辟新的筹资渠道，弥补社保资金的不足。
　　4.调整投资结构，促进产业升级，有效调节总供给。除了基础设施和生态建设外，财政投资的重点应转向高新技术产业、生物工程产业、信息技术产业、教育产业等等对我国经济发展有长远意义、产业关联度高的关键性领域，加速国民经济结构的高级化、合理化、信息化、环保化，在产业结构的升级中优化供给，创造需求