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我国卷烟消费税政策的变化及改革建议(1)

　　「摘　　要」根据我国近年来卷烟消费税政策的调整情况及产生的影响分析，提出应改变卷烟消费税采用批发环节来征收，以调整税收分配、计征方法，按卷烟的不同类别执行有差别的从量定额、提高税率等改革建议。
　　「关　键　词」卷烟；消费税；烟草行业
　　一、卷烟消费税政策的变化
　　我国卷烟消费税经历了三次大调整：1994年以前，烟草业与其他行业一样统一征收60%的产品税。1994年实行“分税制”后将产品税改征增值税，并新增了消费税种，烟草制品成为消费税的主要税目。1994年各类卷烟按出厂价统一计征40%的消费税；1998年7月1日，为促使卷烟产品结构合理化，对卷烟消费税税制再次进行改革，调整了卷烟消费税的税率结构。将消费税税率调整为三档；一类烟50%，二、三类烟40%，四、五类烟25%；2001年6月1日起，对卷烟消费税的计税方法和税率进行了调整。实行从量与从价相结合的复合计税方法，即按量每5万支卷烟计征150元的定额税；从价计征从过去的三档调整为二档，即每条调拨价为50元以上的税率为45%，50元以下的税率为30%.
　　二、卷烟消费税政策调整对烟草行业产生的影响
　　卷烟消费税政策的每一次调整都对烟草行业产生重大影响。由于1994年确定的卷烟消费税政策中对不同档次的卷烟都按照统一的税率40%征收，使得烟草生产企业更倾向多生产利润较高的高档卷烟，企业的产品结构由低档向高档转移，市场广阔的低档卷烟出现了供不应求现象。这一税收政策也使以生产低档卷烟为主的中小烟厂出现严重亏损。为了解决这些问题，国家从1998年7月1日起将卷烟消费税由单一税率改为差别税率，一类卷烟的税率提高了10%，四、五类卷烟税率降低了15%.这一政策实施后，低档卷烟产销大幅度增加，一些中小烟厂的生产由于减税而复苏，高档卷烟比重大的大型名牌卷烟厂由于税负的增加利润大幅下滑，削弱了大企业原有的优势地位，使得小烟厂的关停并转变得更困难，给行业的组织结构调整带来了不利影响。此外，这一时期，卷烟消费税一直按照出厂价从价计征，并且只在生产环节征收，导致很多烟厂采用转移定价的方法规避纳税。2001年，为了促进烟草行业“扶优关小”的内部结构调整，政府又对卷烟消费税进行了第三次改革。2001年税改后，全国烟草行业消费税总体税负由原来的40 .5%上升到47. 3%，提高了6 .8个百分点。新税制将高档卷烟税率由50%降为45%，低档卷烟的税率由25%提高到30%，并对每箱加征150元的从量税，大幅度提高了低档卷烟的税赋。这次调整对以生产中高档卷烟为主的名牌大企业影响不大，总体税负基本稳定。以生产低档卷烟为主的年产10万箱以下的中小企业出现严重亏损，这些企业纷纷关闭并退出了市场。2001年的税改除了税率的调整之外，计税办法从原来的从价计税改为从价和从量结合的复合计税办法，计税价格由出厂价改为调拨价或核定价，这在一定程度上减少了企业利用转移定价方式避税的空间。这次税率的调整，再次使企业的产品结构上调，造成了高档烟市场过剩，竞争更加激烈，而低档烟市场紧缺问题。低档卷烟市场的巨大空缺也为非法卷烟、假冒卷烟提供了生存环境，对烟草行业的健康发展带来不利的影响。
　　三、卷烟消费税政策改革建议
　　1、税收分配和征收环节。卷烟消费税的税收分配主要有两种类型：一类是作为中央税种全部纳入中央财政；另一类是作为中央与地方共享税种，税收收入由中央和地方财政分享。税收分配方法的选择主要受国家财政体制、税收体系、中央与地方事权财权的划分等因素影响。因为1994年分税制改革时，为保证地方既得财力，政府采取了一种“基数固定，增长分成”的方法来确定中央对地方税收返还额。即中央以1993年的中央从地方净上划的收入数额作为对地方税收返还的固定基数，1994年后税收返还额以此基数按本地区增值税和消费税两税增长率的1∶1. 03系数逐年递增，达不到此基数则相应扣减税收返还额。由于烟草业是高税行业，烟草税收在固定基数中所占的比重很大，且以后返还额与两税增长情况挂钩，这使得卷烟消费税与地方财政收入密切相关，确切地说是与产烟地区的财政收入密切相关.因为卷烟消费税完全在生产环节交纳，各地卷烟生产量成了决定地方可支配财力的重要因素。受地方利益的趋动，地方政府加大对本地区烟草企业的行政干预和保护，实行地方封锁，发展地方品牌，为外地卷烟进入本地市场设置障碍或严加封锁，严重影响了全国统一规范、开放有序的烟草大市场的形成。加之卷烟生产量一直受到严格的国家计划管理，卷烟生产指标与地方既得财政利益的紧密关联，也使国家对各地卷烟生产指标的调整变得极其困难，一些优势卷烟企业和名优卷烟品牌受生产指标的限制无法继续扩张。因此，在分税制财政体制下，现行卷烟消费税税制设计及与之相关的财政分配方式，已对我国烟草行业的整体发展造成极为严重的制约和影响。笔者认为通过改变卷烟消费税的征收环节来调整税收分配是较为可行的办法。卷烟消费税的征收环节主要包括生产、批发、零售环节。一国选择在哪个环节来征收主要受税务部门的征管水平、企业和居民的纳税意识以及该国财税体制结构等因素的综合影响。目前，大多数国家是在生产、零售这两个环节征收，也有少数国家在一个或三个环节征收。我国可将现行的由生产环节征收改为在生产及批发两个环节征收，并将卷烟消费税改为中央与地方共享税种。在生产环节征收的卷烟消费税归中央财政，在批发环节征收卷烟消费税划归地方财政。这里考虑到征收成本和偷漏税问题，所以选在卷烟批发环节纳税，今后可逐步按国际惯例实现在卷烟零售环节缴纳消费税。
　　2、计征方法。消费税的计税方法主要有三种类型：从价计征、从量计征、从量与从价混合计征。其中每一种又可分为无差别税率和有差别税率。我国现在实行的是无差别的从量计征和有差别的从价计征复合征收办法。实行从量定额计征，征管简便，适应于卷烟价格差距和变化都不大的较为成熟的市场，不足是与物价没有直接挂钩，不能保证政府烟税收入的稳定增长。实行从价计征，比较适应于卷烟价格差距和变化都比较大的市场，烟税收入随着卷烟价格的上升而稳定增加，但征管难度和成本较大。国际上在卷烟消费税的征收方面通常采用从价和从量结合的复合计税方法或者是全部采用从量定额征收方法，而较少采用从价计征的方法。2001年卷烟消费税调整折中采用了复合计税办法，并以卷烟调拨价格或核定价作为计税价格。调拨价格是卷烟生产企业通过卷烟交易市场与购货方签订的卷烟交易价格，由国家税务总局按照中国烟草交易中心和各省烟草交易会上年度各牌号、规格卷烟的调拨价格确定。不进入中国烟草交易中心和各省烟草交易会的卷烟，由税务机关按其市场零售价格倒算一定比例的办法核定计税价格。由于我国卷烟生产企业数量众多，而且每家企业又生产多种规格和牌号的卷烟。在这种情况下，完全由税务机关来核定每一家企业的每一种品牌的每一种规格的计税价格，受各种因素的影响计税价格的确定不可能很准确，加之某一规格的卷烟计税价格一旦确定后，一般都是一年或一年以上时间内不再变动，所以核定结果的调整常常严重滞后于市场情况的变化，造成各卷烟品牌间的税负不公和竞争扭曲。对烟草企业而言，消费税计税价格直接限制了企业卷烟产品价格的调整空间。国家税务总局规定，在一个年度内，只有同时具备了单一牌号卷烟产地零售价格下降时间持续6个月以上和产地零售价格下降20%以上两个条件，才能对计税价格进行调整。同时规定卷烟生产企业实际销售价格高于计税价格和核定价格的卷烟，按实际销售价格征收消费税；实际销售价格低于计税价格和核定价格的卷烟，按计税价格或核定价格征收消费税。在市场经济条件下，卷烟价格随市场变化而波动，一年时间内的市场变化情况根本无法预测。建议我国将计价方法由复合计税改为完全按从量计征法。从量计征可以降低征收成本，消除计税价格变动对企业的不利影响。由于我国烟草产品的级别多、差价大，采用无差别的从量定额征收办法不利于公平税负，因此应按卷烟的不同类别执行有差别的从量定额，差别税额的制定应考虑不同档次卷烟的合理的利润空间，减少因税率的影响造成卷烟产品结构的不合理。卷烟定额税率应与居民消费价格指数挂钩，实行指数化处理，每年按法定程序与方法进行调整，以保证税收收入的稳定增长。
　　3、税率。对于提高卷烟消费税税率，很多政府官员及业内专家都持反对意见。他们认为税率提高后会导致香烟走私的大量增加，对卷烟课以重税加大了生产企业的成本，降低了企业用于减少卷烟中有害物质或研究开发低危害产品的投入能力，并会严重影响作为我国第一大财源的烟草行业的发展，直接损害国家经济利益。我不赞同这种看法。首先有研究表明，烟草产品提价10%，预计可使香烟需求量在高收入国家减少约4%，而在中低收人国家减少约8%.而且许多发达国家的实践已经证明，在一定范围内通过增加烟草税收来提高烟草价格，将会在使消费量下降的同时，政府收入也会随更高的课税而增加，至少是不会减少；其次，我们应该看到烟草行业在为国家创造巨额税收收入的同时，由于烟草消费而产生的一系列医疗成本、生命损失、生产力损失等社会成本更是无法估量也是烟税收入难以弥补的；再次，政府应通过更加严厉的执法手段来打击香烟走私，而不是降低税率；最后，对降低卷烟危害性研究的投入是企业提高其市场竞争能力的自身需要不应受税率提高的影响。高额的消费税并不是由企业来承担的，企业会将提高的税额直接转嫁到消费者身上，提高的烟价会让不少理性的消费者最终选择减少或放弃香烟，所以如何与国外烟草巨头争夺有限的市场份额应是烟草行业更加关注和担忧的问题。因此，笔者认为进一步提高税率以减少烟草消费是我们作为世界最大烟草生产和消费国政府明智和负责任的政策选择。
　　「参考文献」
　　汪世贵，李保江 烟草行业“强者趋弱”的制度性梗阻[J] 中国工业经济，2002，：25