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政府危机管理与危机协同治理

　　我国正处于转型期，正在经历着利益格局的调整、权力体系的变革、社会结构的分化、人口流动的加剧等一系列变化，加之全球文化的交汇与碰撞，又引发了社会文化的激荡、传统思想观念的嬗变等。所有这些剧烈的变化造成了社会不稳定因素的增多，中国因而进入了危机频发期。因此，党的十七大报告明确强调要“完善突发事件应急管理机制”。实际上，及时、妥善而有效地治理危机已成为当前和今后一个时期内中国各级政府必须高度重视的重大挑战，能否处理好社会危机事件直接关系到政府在公众心目中的地位和形象，直接关系到中国的政治稳定和经济发展，直接关系到社会主义和谐社会的构建。综观我国危机治理的发展轨迹可以看出，它是一个由政府危机管理逐渐走向危机协同治理的过程。
　　一、陷入“国家或政府中心论”：中国危机管理的困境
　　在“9·11”事件影响下，经历了“非典”危机之后，危机管理已成为中国政府关注的重点和理论界研究的热点。时至今日，在多方共同努力下，中国危机管理在理论与实践上均取得了一定的成果。这一点可从近年来危机管理诸多研究成果的涌现及《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发事件总体应急预案》的颁布与施行上反映出来。但由于中国危机管理理论研究起步晚，实践经验不足，当前尚存在理论上的困境和实践上的难题。有学者曾将当前国际危机管理的理论困境和实践难题概括为三个方面：一是在危机管理体制上，存在着“集权化”和“分权化”的结构性矛盾；二是在危机沟通上，存在着危机信息公开与封闭的伦理性冲突；三是在危机管理路径上，存在着经验主义与演绎主义的逻辑矛盾。还有学者将当前中国危机管理存在的问题概括为八个方面：危机意识淡薄；缺乏组织保障；各部门横向协调不够，资源共享程度低；对突发公共事件的监测预警机制不健全；危情发布行政透明程度不够；危机管理缺乏系统的战略和政策规划；缺乏法制保障；社会与公众参与不够。应当说，这些分析有一定道理，但就当前中国危机管理而言，或难以简单套用，或尚未抓住问题的关键。在笔者看来，从国家与社会关系的视角加以审视，当前中国危机管理理论困境与实践难题的本质或根本原因在于理论研究和实践均陷入了“国家或政府中心论”的窠臼。
　　对于危机管理，用以指导全国突发公共事件应对工作的《国家突发事件总体应急预案》中关于工作原则的第三条明确规定：“统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。”在组织体系上，明确规定：“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”由此可见，当前中国的危机管理是“以国家或政府为中心”的。这一点，也可从危机管理在中国理论研究和实践中常被称为“政府危机管理”这一点上得到佐证。这种“以国家或政府为中心”的危机管理必然会造成现实中危机管理主体单
　　一、社会力量参与不足等诸多问题，降低危机治理绩效。必须指出，在危机治理机制中，政府毫无疑问应占有主导地位。但是，危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。没有全社会的积极参与和大力支持，仅靠政府的力量，想圆满地解决危机是不可能的。也正因为如此，有学者指出，“有效的危机管理需要政府、公民社会、企业、国际社会和国际组织的协作”。实际上，单一的治理机制存在着诸多问题。无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会，都无法单独承担应对风险的重任，因为它们本身也是风险的制造者。若仅依靠国家或政府，会使危机的治理失效。
　　二、走出困境：革新危机治理范式与实现危机协同治理
　　既然中国危机管理的理论困境和现实难题的本质或者说根源在于理论研究和实践未摆脱“国家或政府中心论”的窠臼，那么，要走出困境，就必须跳出“国家或政府中心论”，实现危机治理范式革新。而要实现这种革新，首先要突破现有的理论视野，以一种科学的基础理论指导实践和理论研究。作为现代科学基础理论的协同学理论和晚近兴起的治理理论恰为我们提供了这种新的研究视角。
　　协同学是20世纪70年代联邦德国斯图加特大学理论物理学教授赫尔曼·哈肯创立的一门新兴的系统学科。协同学即“协同合作之学”，它是一门以研究不同系统中存在的某种共同本质特征为目的的综合性横断科学。现代协同学理论认为，那些“与外界有着充分物质与能量交换的开放系统，它们从无序到有序的演化都遵循着共同的规律，即在一定条件下，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态”。可见，协同即“相互协调、共同作用”，它有助于整个系统的稳定和有序，能从质和量两方面放大系统的功效，创造演绎出局部所没有的新功能，实现力量增值。它反映了系统中各子系统之间结合力的大小和融合度的高低，是辩证唯物主义量变引起质变哲学理论的生动体现。
　　“治理”则是近年来国际社会科学中最时髦的术语之一。关于“治理”概念的界定，学界意见纷呈。在众多关于治理的定义中，联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”简言之，“治理是官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。
　　基于协同学理论和治理理论，笔者认为，在强调政府在危机管理中的作用的同时，必须最大可能地调动社会资源，努力拓宽社会参与渠道，形成全民动员、集体参与、共渡难关的局面，群防群治，协同合作应对危机，构建社会整体的危机应对网络，实现危机协同治理。这里，危机协同治理是指在网络技术和信息技术的支持下，政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素参与合作，相互协调，针对潜在的和当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机，最终达到最大限度地维护和增进公共利益的目的。具体来说，有如下四层内涵：一是危机治理主体的多元性。除了政府之外，包括非政府组织、企业、家庭、公民个人在内的所有社会组织和行为者都是危机治理的参与者。二是治理权威的多样性。危机协同治理需要权威，但这个权威并非一定是政府，其他主体也可以在危机治理活动中发挥和体现其权威性。三是强调各主体之间的自愿平等与协作。政府不只是依靠强制力，而是需要通过政府与非政府组织、政府与企业、政府与社会团体之间的协商对话、相互合作来建立伙伴关系，共同治理危机。四是危机协同治理的直接目的是有效地预防、处理和消弭危机，最终目的是最大限度地维护和增进公共利益。
　　在危机协同治理过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等主体能够充分利用各自的资源、知识、技术等优势，在网络技术和信息技术的支持下，发挥出对危机治理“整体大于部分之和”的功效。正如恩格斯在《反杜林论》中所指出的那样：“许多人协作，许多力量融合为一个总的力量，用马克思的话来说，就造成‘新的力量’，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。”因此，危机协同治理可以说是危机治理的理想范式。就当前我国危机治理的现实状况和未来需求来看，革新危机治理范式，实现危机协同治理，应从以下五个方面着力：完善危机协同治理的法规制度，优化危机协同治理的权责体系，加强危机协同治理的资源保障，搭建危机协同治理的信息平台，培育危机协同治理的社会资本。令人欣慰的是，《中华人民共和国突发事件应对法》几经修改，已于2007年8月30日由十届全国人大常委会第二十九次会议通过。细读该法，可以发现，该法在强调政府在应对突发事件中的责任、地位和作用的同时，明确规定“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”，注重构建社会整体的突发事件应对网络。从这个意义上讲，该法的出台标志着我国危机管理迈出了从“以政府为中心”的危机管理或“政府危机管理”向“危机协同治理”转向的步伐。政府危机管理与危机协同治理