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浅析燃油税改革的基本原则及对策选择

　　论文摘要:燃油税的出台之所以受到人们的广泛关注，并对它寄于厚望，就是因为它体现了一种社会公平和进步，也意味着政府对于市场规律的尊重。如果燃油税改革最终没有蟹动利益集团的“奶酪”，则有违燃油税改革的初衷和其本身的公平合理性。明确燃油税改革的意义和原则，在各种方案中比较、选择合适的对策，对燃油税的“出生”将有所帮助。
　　所谓燃油税，即将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税，通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础设施开支。显而易见，燃油税的推广将使车辆的使用成本结构发生较大变化，先前不同车辆间几乎一视同仁的养路费、车船使用税等固定支出，将被燃油税所取代。燃油税的开征能够体现公平和效率，当前在国外许多国家都早已开征。
　　我国开征燃油税，从1994年被第一次提出，至今已有15年。1999年通过的《公路法》修正案，将开征燃油税正式列入法案，由此提升到法律层面。随后出台的《交通和车辆税费改革实施方案》，对我国燃油税的纳税人、纳税环节等都做了明确规定。然而，当燃油税的推出看起来顺理成章的时候，却再搁浅。
　　时至今日，国内有关部门的官员对燃油税的实施不断“放风”，“择机开征燃油税”的说法已经整整讲了1O年，成为社会关注的焦点问题，并引起国内相关专家学者的广泛探讨和研究。但燃油税却始终只见曙光，不见13出。
　　2008年11月20日，国家发改委网站的一则消息称：国家正抓紧完善国内成品油价格机制，实施燃油税费改革问题。这标志着“择机开征”了10多年的燃油税的正式出台已进入了倒计时。
　　一、燃油税实施的现实意义
　　燃油税就是在汽、柴油等成品油价格中再加上一定比例的税额，用于对公共资源使用的补偿。在资源I3益短缺，污染不断加剧的今天，燃油税同时兼备了节能环保的作用。我国燃油税的实施，更有着经济和社会的多重意义。
　　1．可以替代原来按车一刀切的养路费。燃油税实施后解决了养路费定额收费的弊端，实行多用油多付钱，少用油少付钱原则，体现了公平性和合理性。同时，燃油税的出台可以促使消费者选购小型节能的车型，从而推动汽车制造行业重视小排量车的开发，向节能环保方向发展，从根本上减少石油资源的消耗和使用中的污染。
　　2．可以过多过杂的各种公路、桥梁收费。通过费改税，让各种收费统一明确、公开透明，避免收费中的违法行为和开支中的腐败现象。同时，还能提高收费效率，降低行政成本。此外，由于减少了征收环节，也精简了管理机构。
　　3．可以解决以往各个收费道口因排队交费而造成的拥堵现象。撤销公路上的收费站后，保持了道路畅通，节省了时间成本和不必要的燃料消耗。从更深层次来说，也改善了投资环境。
　　4．可以将国内油价与国际接轨。燃油税实施后，使国内外油价更具可比性，价差更为清晰，石油企业也没有理由再以国内不含燃油税的油价与国外含税油价相比而拓展牟取暴利的空间。政府可以以此为契机，完善成品油价格形成机制，理顺油品价格。
　　正因为燃油税承载着如此重任，才让人们翘首以待。然而，随着燃油税改革方案的逐渐清晰，燃油税改革并未朝着公众期盼的方向行进。国家发改委、财政部、交通部等部门在研究同步取消公路养路费等六项收费的同时，还研究决定撤销政府还贷二级以下公路的收费站点，高速公路收费却不在考虑之列。这意味着过路费、过桥费仍将继续收取。燃油税改革的性质从“费改税”演变为“费加税”，引起了社会对燃油税改革方案的质疑。
　　过路费、过桥费不取消的原因，据媒体消息，是有人提出为了防止出现海南试点中产生的“反弹效应”——即人们在买了小排量汽车之后，开车的机会更多，因为过路和过桥不再加收费用，这有悖于节能减排。还有人做了进一步解释：如果高速路不收费，大家很可能会选择都往高速路跑，高速就可能变成低速，所以高速收费是有偿服务。由此得出结论：“将过路、过桥费与燃油税分开是合理的”。
　　如果这种理由能成立的话，顺着这个思路，今后汽车将会愈来愈多，为了保证高速路的畅通，收费站应该永久保留下去。君不见，每一个收费站就是一个拥堵点。全世界130多个国家实施燃油税，没有什么收费站，高速路好像也没有堵到哪儿去，难道国内收费站一撤销就会堵成一团?再说即使高速路不收费后出现车流量增加的情况，那也是改革初期的短暂现象，过了适应期就会逐渐恢复正常，海南的实践也已证明了这一点。因此，这种说法其实就是要坚持收取过路、过桥费继续牟取部门利益的托辞。有些部门已经习惯了不公平政策带给他们的优厚福利待遇，燃油税的推出，将撼动这些部门的利益，理所当然的不会拱手相让。改革的难点就在这里，改革的意义也更大。
　　二，燃油税改革的基本原则
　　受金融危机的影响，国际油价目前已经降至每桶50美元左右，而且在今后一、二年内很可能会在低位徘徊，这给我国燃油税的出台提供了难得的良机。开征燃油税的时机已经成熟，条件也已具备，关键是如何使燃油税的改革方案更具科学性、合理性和可行性。为此应遵循以下基本原则。
　　1．体现社会公平和进步。燃油税的实施是大势所趋，应放弃部门利益的博弈，冲破本位主义的羁绊，站在全局的高度，以科学发展观为指导，妥善处理各种矛盾和利益关系，把好事办好。政府决策部门应认识到，燃油税的出台之所以受到人们的广泛关注，并对它寄予厚望，就是因为它体现了一种社会公平和进步，也意味着政府对市场规律的尊重。如果燃油税改革最终没有触动利益集团的利益，则有违燃油税改革的初衷和其本身的公平合理性。一项改革虽然不可能做到尽善尽美，但它起码应给老百姓带来实惠和希望，也应有利于社会的文明和发展。
　　2．一与国际接轨。就燃油税改革的本质来说，过路、过桥费应该在开征燃油税后同步取消，这也是世界上其他国家普遍的做法。我国收费公路的出现，主要是国家财力有限，公路建设投资主体多元化的结果，已经暴露出种种弊端，在国家财政好转以后，应努力改变这种局面。改革应具备战略眼光，方案设计尽量一步到位，不要再给乱收费留下缺口和尾巴。有关方面必须意识到，撤销公路收费站是大势所趋，人心所向，晚撤不如早撤。事实上，一些地方政府已经意识到公路收费是一把双刃剑，在创收的同时也遏制了消费，增加了企业负担，吓跑了投资商。因此，近年来主动要求撤销公路收费站的不在少数。
　　3．不增加消费者负担。改革方案设计和燃油税率的确定，都应遵循总体上不增加消费者负担这一原则。目前国内油价居高不下，与国际油价相比存在着很大的利润空间。石油垄断企业往往追涨不追跌，应通过完善价格形成机制逐步理顺油价，尽快改变这种不合理现象。考虑到消费者和企业的承受能力，加税后的油价与目前的市场价应该基本持平或略有提高，并随国际市场油价水平变化和供求关系及时调整，充分发挥价格杠杆和税收手段的调节作用，实现燃油税改革的预定目标。
　　4．坚持公开透明。燃油税作为一项公共政策，改革方案应坚持公开、透明的原则，让公众参与讨论，可以采用听证会、网络等形式，广泛听取公众的呼声和建议，让改革方案充分反映民情，表达民意，使之更加完善和更具公众基础。燃油税征收的对象是有车的消费者，作为纳税人，他们理应有知情权和话语权。在改革方案的设计过程中，无疑会遇到许多困难和障碍，甚至阻力，但只要把这些情况和难处如实地告诉公众，就会取得他们的理解和支持，也便于政策的顺利推进，纳税人也会心甘情愿地交税。
　　三燃油税改革的对策选择
　　1．改革性质：“费改税”与“费加税”。公路道路属于公共产品，应由政府买单，并以税收方式补偿。公众对燃油税的期盼，是建立在取消一切其他收费基础之上的。倘若过路费、过桥费最终没有进入“费改税”的范围之内，那么此次燃油税改革至少可以说是不彻底的，也是不完整的。公众希望看到的是一次彻底的“费改税”，而不是半拉子式的“费加税”。即使目前全部取消公路收费有一定困难，但也不因有难而不为，决策者应具战略眼光，全面规划，实施，制定圳行的时间表，让公众看到政府改革的坚定决心和执政为民的具体行动。
　　2．税率设定：30％与50％。目前，消费者最关心的是燃油税实施以后开车支出的变化，舆论大多也围绕30％与50％的税率进行猜测和讨论。燃油税改革税率过低不利于公路建设资金的筹措，也达不到节能环保的目的，过高则会加重消费者负担，对经济发展也会造成影响。根据我国国情和现阶段的经济形势，以总体上不加重消费者负担为原则，燃油税实施初期宜低不宜高，加税后的油价应在目前油价的基础上加20％比较合适，即略高于现行油价。以后可根据实施效果再作适当调整，避免对经济社会产生大的冲击。
　　3．成本补偿：补贴与涨价。燃油税实施以后，油价将会有较大幅度的提高，这对农业、渔业等弱势产业以及公共交通等行业产生较大影响。由于这些产业部门承受能力较差，高油价将直接增加其生产成本，国家应给予补贴。其他行业部门应根据具体情况区别对待，出租车、铁路、航空等可以适当提价，更多的应按市场规律，通过内部消化和涨价的方式补偿。
　　4．人员安置：3O万与13亿。在对待30万公路收费人员的安置问题上，只要有勇气下决心就不难解决。当年国有企业改革许多行业下岗工人的人数远远超过现在的收费人员，通过转岗分流也都解决了就业问题。如果现在不解决的话，随着公路建设的迅速发展，数年后收费人员的人数可能出现几何级数的增长，等到以后处理就更加困难。任何一次改革都是一次利益的再分配，3O万人的利益和13亿人的利益相比，孰大孰小一目了然。
　　5．配套措施：产业调整和公务车改革。燃油税的实施，可以减少消费者不必要的用车，更多地乘坐公共交通工具，缓解道路交通的压力。从长远来看，要解决目前道路拥堵的状况，除了国家加大公路建设的力度外，还要调整产业结构，提升产品的科技含量，有效降低能耗，公路货运就会大幅度降低。同时，要对长期存在的公务车制度进行改革，用节省下来的一部分资金投入公路建设。关键是政府对权力制约和向腐败开刀的决心。
　　[1]孙雷，王晓明．燃油税改革方案明朗，过路过桥收费不并入[N]．21世纪经济报道，2008-11-21
　　王毅．照收路桥费的“费改税”并不彻底[N]．广州日报，2008．11．22