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浅探中国运动式治理的成因及改革

摘 要：作为一种非常态的治理手段，运动式治理在中国有着顽强的生命力。通过对运动式治理成因的剖析及其对策的探求，可以得出由制度式治理取代运动式治理的结论，且其转型的关键是提高国民的法治意识和强化治理过程中的执行力。
关键词：运动式治理；制度式治理；成因；对策
　　作为一种非常态的治理手段，运动式治理能够有着顽强的生命力，说明在中国的这块土壤里自有适宜其生存的养份。因而探究运动式治理的成因，是政府治理领域亟需解决的一项重要课题。
　　中国运动式治理的成因
　　1.政治上主体意识的缺损
　　政治上主体意识的缺损主要表现在统治方式、组织结构和运行机制三个方面。从治理方式来看，政治治理的方式主要有同意和暴力两种。在传统的以暴力为基础的政治治理形态中，社会成员中只有少部分人能够参与到政治过程之中，由此形成二千余年的封建专制制度。而作为执政党的中国共产党，也不可避免地受到此种历史沿袭的影响，她主要也是依靠暴力手段来夺取政权和巩固新生的政权。特别是在革命时期，为了赢得革命战争的胜利，共产党强调党的一元化和绝对领导。个人主体权利意识的严重缺损，导致民众已经习惯依赖政治动员进行政治参与。从组织结构来看，中国长期实行的高度集权制度导致了国民缺乏自主性。新中国成立后，实行的是民主集中的组织原则，强调民主基础上的集中。在实际社会中，治理往往依靠的是官僚制等级结构，民主决策力量非常薄弱，导致民众的政治冷漠。从运行机制看，基层治理力量过于薄弱,于是集中各部门、各层级人力物力财力的的运动式治理方式容易得到认同，导致有些治理主体热衷于搞声势浩大、轰轰烈烈的阶段性运动。
　　2.经济上稀缺资源的争夺
　　经济上的成因可以从配置方式、政策制定和利益争夺等角度来考察。
　　从配置方式来看，权力寻租带来的直接后果是官商勾结违法违规行为的存在，由于治理对象涉及政界和商界的特殊性，最终必须借助运动式治理来清除。从政策制定来看，经济系统的整体性与行政系统的分割性存在一定的矛盾。而地区利益、部门利益之争，以及现行及经济政绩的攀比机制，使这种矛盾加剧。一般而言能够获取政府的支持是企业成功的基础或保证。这样，地方政府的政策和法规的制定就会向这些企业倾斜，导致腐败现象甚至充当违法者保护伞的现象时有发生。从利益争夺来看，在社会结构中，不同利益集团之间由于各自利益目标不同，在追求利益的过程中就有矛盾产生。这种矛盾体现在工作中就是部门间相互不配合或相互拆台，导致出现“有令不行、有禁不止”的典型“山头主义”。其根本的解决途径在于借用运动式治理，重新平衡利益集团之间的利益分配。
　　3.社会上体制结构的紊乱
　　从专项整治来看，社会上存在很多久拖不决的疑难问题，这就需要采取专项整治的办法进行重点治理。从治理方式来看，市场经济在给人们带来巨大物质财富的同时,也导致了违法行为的大量产生。政府从自身职能和社会需求出发,理所当然地要打击违法行为,维护社会经济秩序。但是在解决问题的最初阶段,运动式的治理方式往往比制度化的治理方式更为熟练和显效。从突发事件来看，突发性事件是指没有预测到发生的意外事件。近年来，非典、禽流感、环境污染和矿难事件的发生，不断地考验着政府执政能力和处理危机事务的能力。此种情况下，政府的首要任务就是在最短时间内借助政治动员的手段，集中大量的人力物力和财力实行专项整治。
　　4.文化上臣民心理的盲从
　　从政治思想来看，儒家孔子学说是中国文化的基础，其本质上是以维护王权为核心的政治文化。这种思想在政治上的表现为政治权力的高度统一，将安定、秩序和统一作为统治者执政政绩的绩效指标，要求民众的服从和归顺、拥护君主的利益和忍受君主的压制或统治。从政治价值来看，为达到维护自身统治天下太平、秩序井然的政治局面，政治上的安定、统一秩序成为中国的基本政治思想。从政治意识来看，由于长期以来统治者鼓吹尊君爱民的思想，导致民众的自主意识和参政意识特别薄弱，而国家意识、服从意识却特别强烈。在这种封建的政治化过程中，臣民没有独立的权力，也没有独立的能力，这种依附关系泯灭了绝大多数人的政治自主意识。在冷酷无情的政治现实斗争中，更催发了民众的政治容忍性，使得他们患上了政治冷漠症，而不愿参政议政，导致倾向于政治动员的宣传，在行为上带有感性化、大众化和屈从化，导致运动式治理有生存的空间。
　　改革中国运动式治理的对策
　　1.稳步推进政治体制改革，致力建设长效制度治理机制
　　推进综合治理,逐步实现同级政府行政权相对集中,从根本上转变一级政府的行政权在部门间过于分散的局面,实现管理职责之间的无缝隙连接；减少行政管理层次,适当下移管理重心,逐步厘清各级行政机关的管理权限,从制度上消除上下级行政机关执法重叠交叉的现象；加强基层管理能力建设,确保行政管理的规范性、统一性和稳定性。
　　对党政机关工作人员实施党风教育和执政理念的教育，从思想上摈弃“人治”和“特权者”的观念，重新树立“全心全意为人民服务”的执政理念，并树立纳税人是自身“衣食父母”的价值观，从而摒弃“官本位”的价值观。
　　公正科学的政务程序是现代文明的标志,也是约束运动式治理的有效途径。做好政务公开工作,包括政务依据的公开、政务决定过程的公开、政务结果的公开；完善当事人参与政务的制度,包括告知、申辩、启动行政责任追究等；培育市民社会,积极探索新形势下公众有效参与的组织形式和制度,建立起常规有效的执法管理体制，在法度之内实施行之有效的“全天候”日常治理。
　　2.有效整合经济统筹发展，着力完善社会主义市场经济体系
　　在当前市场经济的条件下，市场行为自身具有的自发性、盲目性和滞后性的特征不时凸显出来，扰乱市场经济的应有秩序。这就要求政府在一定程度上干预市场和促进经济发展，常用治理方式就是借助上级组织采取专项治理斩断官商勾结的产业链。但要达到长久治理的目的，就必须彻底打破地方保护主义，实现资源的优化配置，达到完善市场体系的目的。
　　约束权力寻租，加快改革步伐，缩短制度惯性的持续时间；减少政府管制，建立更明晰的产权结构；在可支配的范围内制定合理、科学、严谨的规则，从而压缩权力寻租的空间，约束设、寻租个体及集体的违规行为。
　　强化执行力度，当前，相关的制度和法律法规很多，但其执行效果却不甚理想。其原因在于制度的完善和执行存在分离，偏离经济基础的要求，未能形成治理合力。执行力对于政府而言是其生命力之所在，因为治理过程中的执行力是确保制度式治理成功的关键。
　　3.积极建立社会监管机制，努力促进政府民众互动治理
　　健全法律制度,在社会的各个管理层面，有些是业已建立完善的制度和健全的法规，但仍有些管理层面还存有很多漏洞。特别是在当前中国的社会转型时期，新问题和新情况层出不穷，这就要求有相应的制度匹配，适应政府治理的需要。
　　完善监督体系,监督也可划分为两种：一种是内部监督，一种是外部监督。内部监督指各级纪委和审计监督部门。同时，推行自查自纠等行政管理内部监督机制。而作为体制外监督主要手段的社会舆论监督则，是对其必要的有益的补充。只有在公众舆论监督下，政府官员或经济人特性才不敢放肆地追求自身的特殊利益，而约束自身的行为，达到规范市场秩序的目的对行政管理活动的监督。
　　促进互动治理，互动治理治理包括两个方面：一是政府间的合作，加强政府间的横向合作和交流，促进政府治理效率的提高；
二是政府与民间组织的合作，大力发挥民间组织的专业作用，为政府治理建言献策；三是政府与公民的合作，发挥政府与民众之间的互动治理，实现和谐共治的局面。社会主体间的互动治理是制度式治理的核心。
　　4.广泛传播政治民主意识，大力树立民主宪政法治意识
　　发展民主意识。只有发展公民的民主意识，才能营造依法治国的氛围，最终形成以法治为核心的制度式治理。
　　树立宪政意识。宪政就是真正地以宪法为最高准则来治理国家，在日常生活中以宪法为最高行为准则，奠定制度式治理的基础。宪政主要具有法律的至上性、公开性、确定性和稳定性等特点，这就要求在政府治理过程中真正做到法律至上。
　　追求自由意识。公民的言论自由和结社自由能抵制来自官方的或强权势力的压制。当言论自由和结社自由变的神圣不可侵犯的时候，国家就能由一个臣民的国家走向公民的国家，逐步实现人民对政府的控制，推行法治，达到制度式治理的目的。所以，文化上的自由是制度式治理的前提.