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浅析从新公共管理到新公共服务:服务型教育政府的构建

　　[论文关键词」新公共管理　新公共服务　教育公益性　服务型教育政府
　　[论文摘要」随着世界范围内政府对传统行政模式的改革，教育领域也掀起了一场以市场化、民营化为主题的新公共管理运动在这场运动中，教育伦理、政府管理教育的公共职责都或多或少地疏离了公共利益这一中心理念，公共利益遭遇前所未有的挑战。新公共服务以公共利益、民主治理为核心理念，在实践中力求通过构建服务型教育政府来不断完善政府维护公共利益的职责，能在一定程度上弥补新公共管理的不足。
　　20世纪后半叶以来，传统行政管理模式及其指导理论，不断受到来自实践和理论的双重挑战，这种模式过分强调等级、集权、计划和直接控制主义，导致了效率低下、腐败滋生等问题，进而引发了公众对政府的信任危机。针对传统行政模式的弊端，从80年代起，英美等发达国家开始了以企业家精神改革政府、提高政府效率的新公共管理运动，并逐渐成为潮流。新公共管理模式逐渐取代旧公共行政模式，成为一种正在成长的公共部门管理新模式。
　　虽然人们对新公共管理有不同的界定，但综合起来大都具有如下相同的特征:1)新公共管理主张通过民营化等形式，把相当部分的公共服务交由市场和社会力量来提供，通过引导它们为实现公共利益服务，试图打破政府垄断教育造成的低效、腐败等局面，形成灵活多样的公共管理服务机制。2)基于管理具有相通性的特点，很多国家都主张在实践中广泛借鉴企业管理的理论、方法和技术.大力倡导科学的绩效评估方法、程序和标准，对公共服务部门的成就、业绩做出客观、准确的评价。3)新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”，认为政府的职责就是根据顾客的需要提供回应性的公共服务，要尊重并赋予顾客应有的权利，坚持“顾客导向”，以“顾客满意”为宗旨。
　　一、新公共管理运动在教育领域中的积极影响
　　20世纪80年代以来，我国教育领域也经历了几次改革，虽然取得了一定的成效，但尚未完全建立起适应社会主义市场经济发展需要的、新型的教育管理和运作体系，并面临着越来越多难以解决的困难。上述行政改革的思想，作为教育改革的新理论源泉，也影响着我国现行公共教育体制的改革、这种变化的基本取向是形成一种新的管理关系，这种关系既有利于政府进行统筹管理，又有利于调动各种社会力量参与办学的积极性，也能使学校享有较大的办学自主权。
　　从目前的现状来看，改革在一定程度上打破了政府垄断学校教育供给的局面，减少了由政府部门对学校进行直接干涉而造成的管得过多、效率低下等问题，提高了教育行政部门的行政效率;通过引人市场竞争机制，促进了学校等教育服务提供部门之间的竞争，从而提高了教育质量和效率;家长和学生也被赋予了一定的教育选择权，促使学校重视家长和学生(顾客)的不同需要和愿望，对他们的需求做出积极的回应，从而不断提高教育服务质量。
　　二、新公共管理在教育改革中遭遇的挑战
　　上述不同形态的体制性改革确实给教育管理带来了一些初步变化。然而，这场以市场化、民营化为特征的改革也给教育带来了一些显而易见的负面影响。
　　1改革中遭遇的教育伦理问题
　　公益性是现代公共教育的一个基本特征，由公益性取代以往教育的私事性，这是现代公共教育区别于以往任何一种教育的基本的价值前提。然而当市场介人教育领域时，公共教育的公益性遭遇到了严峻的挑战。
　　从理论层面来看。首先，追求私人利益的满足和利润最大化，是市场化运作的民间资本的天然本性。通过市场竟争机制向社会提供教育服务，一定程度上可以提高教育产品和服务供给的效率，但同时“在某种程度上又使教育服务具有了可分性和竞争性，从而使教育在一定程度上变成了一个营利性质的领域”。其次，教育的价值基础又决定了教育从根本上说是一种培养人的社会活动，以促进人的个性发展为目标，并将满足人的需要与满足社会的需要结合起来，最终使社会得以延续和发展。教育的两种不同的价值取向，在现实生活中就体现为资本寻利性和教育公益性的冲突。
　　从实践层面来看。一方面，市场化运作的教育服务机构为了满足不同消费者的需求，更加关注自身提供教育的灵活性、多样性，努力提高办学的绩效和责任意识。与此同时，在我国教育市场需求旺盛但供给却相对不足的现状下.广泛吸引社会企业和个人投资或参与投资教育服务事业，打破教育的政府高度垄断性，也大大缓解了国家投资教育的沉重负担。但另一方面，用"3E"(经济、效率、效能)作为自身价值基础的市场化运作，一定程度上造成了对公平、民主等公共管理核心价值的弱化，忽视了人对公平愿望的要求，加重了社会的不公平现象，扩大了强势群体与弱势群体之间的差距，强化了社会分层，并有可能将那些因社会和地理位置的原因而被边缘化的群体排除在竞争新机制之外。事实上，在我国现行的改革过程中，就有许多人因为经济原因、政策原因或其他社会原因，而得不到公平的受教育机会和良好的教育条件。另外，引进市场激励取代对学校机构随意的行政干预，放松规制以鼓励各种非政府组织甚至营利性组织介人教育领域，从而改进一个国家的公共教育系统。各利益主体通过公平竟争的方式，不断提高自己的产品和服务质量，从而提高了整体教育服务的质量。然而在利益的驱动下，有些学校往往会一味追求个人利益，利用“信息不对称”等市场机制运作的特点来降低教育的标准或质量，甚至欺诈学生，滋生“权利寻租”等教育腐败。
　　2改革中政府公共职责的弱化现象
　　教育具有公益性，决定了它不可能像普通商品一样完全通过市场来提供。市场的驱动机制是私益而不是公益，如果缺少了必要的市场限制，就会演变成一种无序的状态，因此必须通过市场以外的政府来平衡资源配置。这就导致现代国家政府在提供教育的服务中，具有举足轻重的作用。
　　新公共管理主张将企业家精神引人政府，把原来由政府履行的部分职责交给社会来实现。通过在公共部门与私人部门之间，以及公共部门之间展开竞争，缩小政府规模，建立一个高效政府，从而提高公共产品和服务供给的效率。但是，在实践中对效率和经济利益的过分关注，却导致了政府公共责任的弱化。俗话说“十年树木、百年树人”，教育不是一个立竿见影的工程，一旦以提高效益作为教育管理者的行动指南，那么社会效益概念的模糊性、凸显效益所需较长时间的特点.就很容易成为教育管理者逃脱责任的借口，从而使公共教育失去公益的扞卫者。此外，私人企业代替政府提供教育服务，由于它的首要目的是追求利润的最大化，其提供的产品就很难充分满足公众的需求。教育是一种社会公共行为，它的价值不仅在于满足和促进个体的成长和发展，还在于它是造福他人、社会乃至整个人类的公益事业，而政府恰恰是这种公共利益的维护者。盲目对自利“顾客”的短期利益做出回应，放宽私人企业代替政府提供教育服务的市场准人制度，却没有制订出切实可行的政策进行引导，又缺少合理的法律制度加以规范和监督，必然无力确保教育的公益性。过度的市场化降低了教育服务的公共性，导致政府在教育管理中迷失了自己的方向和宗旨，必将在更深层次上、更广范围内，为社会的稳定与和谐发展埋下隐患。
　　三、在新公共服务理念指导下构建服务型教育政府
　　当新公共管理理念指导下的教育改革遭遇挑战时，新公共服务作为一种基于公共利益、民主治理的全新理念，通过对新公共管理价值的反思，以为人民服务来促进公共利益的实现，致力于使公共管理中那些具有价值性的理念重新回归，并在实践中通过构建服务型教育政府来不断完善政府职责，在一定程度上弥补新公共管理的不足。
　　新公共服务是由登哈特夫妇于2000年提出的，是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理论。在这一理论的指导下，公共管理者很清楚自己行为的动机，行为要达到的目标以及在纷繁复杂的情况下采取何种行动。它更好地体现了公共行政的精髓—以为公民服务来促进公共利益的实现。新公共服务理论在理论基础、价值取向、政府责任等方面很好地纠正了新公共管理存在的问题，重新强调公共性、合法性、公民精神、政府责任在公共管理中的作用，强调公民社会与政府资源的协调和互融，成为现代公共管理的希望所在。
　　根据新公共服务的理念和要求，在教育行政管理中构建服务型政府需要重视以下问题:
　　1转变政府行政观念，合理界定服务范围
　　各级教育行政机关要从思想上树立“公民为本”“以人为本”的理念，进一步强化教育服务意识，对受教育者个体的价值观和权益给予充分的关注，要关怀弱势群体，统筹不同阶层、地区的利益需求，实现教育的均衡化发展;传统的全能型政府模式使政府管了许多“不该管”“管不好”的事，不仅导致了教育资源的浪费，一定程度上也造成教育体制的僵化并滋生大量腐败，因此要明确界定政府在教育事业发展中的管理范围，各级教育行政机关一方面要将自己的职责严格限定在公共领域，同时给各级教育组织以充分的自治权。另一方面要担当起弥补市场失灵的角色，提供私人和社会无力或不愿提供的，却又与公益紧密相关的非排他胜的教育服务。
　　2建立政府与公民对话的沟通机制
　　教育是一种社会公共事务，涉及到每一位社会成员的利益和自我价值的实现，同时也关系到社会的公平与和谐发展，需要全社会的积极参与。公民应该主动了解教育发展状况，参与政府的教育管理活动，在活动中推动教育的发展，促进社会资源的有效整合从而实现教育效能的最大化。因此各级政府及教育行政机关应该是开放的，能够对民众的教育需求做出敏感的反映，同时致力于建立各种行之有效的、与公众沟通对话的机制共同促进教育的发展。在实践中，可以通过电子政务的方式建立起政府与公民之间有效的沟通渠道，同时将政府手中的权利切实赋予公民，调动公民参与到教育的决策、管理和监督活动中去。这样做不仅推动政府对教育负起责任，也满足和尊重了公民合理的教育需求，形成了相互理解、相互支持的氛围。
　　3完善教育公益性的制度保障体系
　　利用市场机制来配置教育资源，使教育既具有了公益性又包含了营利性的双重性质。国外民办学校或私立学校发展的实践说明，真正在市场合法经营中营利的学校，往往是办学质量高而且有信誉的学校，因而也往往比较好地实现了社会效益和公益性。可以看出市场中运作的教育活动能否实现教育的公益性，取决于教育市场制度的成熟程度。
　　政府及其教育行政机关首先要明确，以市场化运作的民间资本有追求投资回报的权利，应该容许营利性教育组织在保证教育公益性的前提下合理营利，政府从中发挥认证、管理、监督和调控的作用，促进教育市场的完善与发展。同时应通过教育立法和制定政策等手段，完善教育市场的竞争规则，维护市场竞争秩序，实现依法治教。制定法律时应尽可能详尽，具有可操作性，改变因过于空洞、含糊而无法操作的局面。
　　4合理降低“准入”门槛，培育和发展非营利组织
　　随着西方国家福利制度的改革和政府管理方式的转变，非营利组织作为现代社会治理结构中的重要力量，在社会公共事务中，发挥着越来越重要的、不可替代的作用。非营利组织(NPO)也称为非营利机构，是指介于公共部门与私人部门之间，不以营利为目的、非政治性的独立组织。在教育领域鼓励非营利组织发展，一定程度上可以缓解人们日益高涨的、对优质教育资源的需求，同时还可以提供个性的、多元的个体教育;此外非营利组织比私立组织更具公共性，在承担政府职能方面更具优越性。在竞争的环境下，它们为了自身的生存和发展，比较讲求效率，而这一点又正是公立组织的弱点。政府要加深对非营利组织的理解，加大对其法律政策的扶持，完善非营利组织进人教育领域的准人制度，促进非营利组织规模的不断扩大，实现非营利组织在教育领域内透明、有效的运营。
　　5进一步提高公务员的整体素质
　　国家公务员的首要职责是帮助公民实现他们的利益。政府公共服务水平的高低与公务员的素质密切相关。教育行政机关的公务员是国家公务员中从事教育行政的人员，其优化、廉洁和高效的工作是政府提高教育服务水平的保障。以新公共服务理念为指导构建服务型教育政府，对政府　　及教育行政机关公务员的素质也提出了更高的要求。首先，在思想上要树立为教育事业作出贡献的理念，明确自己的职业性质，在服务教育中实现自己的人生价值。其次，不仅要有广博的知识，而且要有与其他部门建立经常性的联系，调停、化解各种教育争端，平衡各方利益的公关能力。最后，公务员不仅要对上级负责，还要受到法律、政治规范、社会伦理、职业道德和标准等责任的约束。这是确保教育公共权利不被滥用的需要，也是建立公民与政府良好信任合作关系的基础。