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浅析行政第三人

　　摘要：行政第三人问题是行政法学研究中的一个新课题。本文认为，行政法律关系除行政主体和行政相对人之外，还存在着第三方主体即行政第三人，并在此基础之上，对第三人的涵义及其意义进行了探讨。
　　关键词：行政法律关系，行政第三人，行政相对人，行政诉讼第三人
　　依照行政法学之通说，行政法律关系的主体仅仅包括行政主体和行政相对人。但我们认为，除这两类主体之外，还存在着第三方主体，即行政第三人。本文拟对行政第三人的有关问题作出初步探讨。
　　一、行政第三人概念的提出
　　任何行政行为都有相应的相对人，即行政主体的相对一方当事人，通常是指行政行为所直接针对的公民、法人或其他组织。但是，在有些情况下，公民、法人或其他组织可能以民事关系、行政关系或其他法律关系为中介，与已作出的行政行为产生间接的利害关系。如在「判例1」江西某公司诉湖南省商检局案中，鉴定行为直接针对的是提出商品鉴定申请的湖南某公司，因此，湖南某公司是相对人，江西某公司不是相对人。但是，由于湖南省商检局的鉴定行为间接导致了江西某公司的经济损失780万美元，江西某公司由此与鉴定行为具有间接的利害关系。又如，在「判例2」王某诉辽宁省某乡人民政府案中，乡政府批准吴某建房的行政行为的直接针对人为吴某，而非王某，因此，吴某为该行政法律关系的行政相对人，王某则不是。然而，由于王某对乡政府批准吴某100平方米建房中的3平方米宅基地具有合法使用权，乡政府却将其批准给吴某使用。显然，王某的合法权益受到该批准行为的侵犯，王某因此与该批准行为也具有间接的利害关系。
　　可以说，类似于「判例1」、「判例2」的案件在实践中大量存在。问题的关键是，这种与行政行为仅具有间接利害关系的公民、法人或其他组织，既不是行政主体，也不同于一般意义上的行政相对人，后者通常指的行政行为的直接针对人。那么，这类主体在行政法上究竟应当如何定位呢？
　　在我国，有学者称这类主体为“暗示相对人”，并认为，如果行政主体的行政行为直接作用或直接影响明示对象以外的其他对象，而且这些对象与行政主体之间形成特定的行政权利义务关系，那么，这些对象就是行政行为的暗示相对人.同时，也有学者称这类主体为“受行政行为结果影响的相对人”，即行政主体在作出一个行政行为时主观上并没有指向他的目的，但作出行政行为后，该行为在客观结果上却影响了其利益的人。
　　我们认为，不管把这类主体称为“暗示相对人”，还是称为“受行政行为结果影响的相对人”，都未能把这类主体从行政相对人的范畴中脱离出来，无法合理地界定其在行政法上的地位，这是欠妥的。因为这类主体与行政相对人在形式特征上和实质特征上有天壤之别，法律保护两者的合法权益的方式也有较大差别，所以把这类主体从一般意义上的行政相对人概念中彻底脱离出来，使之成为一个独立的概念，是非常必要的。
　　而在德国、日本等国家，则将这类与行政行为有间接利害关系的公民、法人或其他组织称为“第三人”，或者称为“有利害关系者”。如《联邦德国行政程序法》第13条2款规定：“程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参与人”；《日本行政程序法》规定：对于不利益处分的听证，听证主持人在认为必要时，“对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者，得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。”另外，在美国，将这类主体称之为“间接利害关系人”，在当代，美国行政法趋向于让更多的、实质利益受到行政行为不利影响的公众参与行政程序，有权参与行政裁决正式听证的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人。
　　可见，在国外的立法实践中，已明确把这类主体从行政相对人的范畴中摆脱出来，使之成为一个独立的概念，法律称其为“第三人”，“有利害关系者”或者“间接利害关系人”，这是十分可取和值得借鉴的。但是，究竟称这类主体为“第三人”还是“利益关系者”，抑或“间接利害关系人”呢？
　　我们认为，“有利害关系者”的称谓不能体现这类主体的实质特征，因为行政相对人，甚至行政主体都与行政行为有利害关系，“利害关系者”不能用来特指这类主体：“间接利害关系人”虽然体现了这类主体的实质特征，但又难以体现其形式特征，因此都不甚恰当。而“第三人”的称谓则是比较合适的。一方面它比较规范，在法学理论研究中，已经被学者普遍接受并且广泛使用；另一方面，它能够体现这类主体的实质特征和形式特征，使其区别于行政相对人。另外，为了说明其是行政实体法上的一个概念，也为了使其区别于诉讼第三人，我们不妨称之为行政法律关系第三人，简称行政第三人。
　　二、行政第三人涵义的界定
　　在提出行政第三人这一概念之后，就必须对其涵义作出科学的界定。我们认为，行政第三人是指与已作出的行政行为有间接利害关系的，受行政权间接作用或约束的、行政法律关系中潜在的或暗示的公民、法人或者其他组织。据此，我们可从如下几个方面来把握行政第三人的涵义。
　　行政第三人是行政法律关系中与行政主体、行政相对人相区分的第三方主体。由于行政第三人往往以民事、行政或其他法律关系为中介，和与之相对的行政主体间接地形成了行政法上的权利义务关系，所以行政第三人是该行政法律关系的主体。如在「判例1」江西某公司诉湖南省商检局案中，江西某公司以与湖南某公司的合同关系为中介，和与之相对应的湖南省商检局间接地形成了行政法上的权利义务关系，即该鉴定行为间接导致了江西某公司的经济损失780万美元。此时，江西某公司成为该行政法律关系的第三方主体，即行政第三人。
　　同时，有学者以为：“行政法上的法律关系有两种基本表现形态：一是法定的权利义务关系，它也可以称为实质的权利义务关系；另一是本质上非法但能够实际存续的权利义务关系，它也可称为形式的或事实的权利义务关系。我们以为，在这两种法律关系中，只要能与行政主体间接地形成权力义务关系的公民、法人或者其他组织，都可能成为行政第三人。
　　行政第三人是受行政权间接作用或行政行为间接约束的行政法律关系主体。这个特征使它与行政主体相区分。如在「判例2」王某诉辽宁省某乡人民政府案中，后者在作出批准吴某建房行政行为时主观上并没有指向前者的目的，但该批准行为在客观结果却侵害了前者的3平方米的宅基地使用权。由此可见，作为行政第三人的王某受到乡政府批准吴某建房行政行为的间接作用或约束。
　　那么行政机关能否成为行政第三人呢？答案是肯定的。毫无疑问，一方面，行政机关主要以行政主体的身份出现，他们依自身职权作出行政行为，管理着行政相对人和行政第三人；另一方面，行政机关以机关法人的身份出现时，他们要受到行政权的作用，并有可能成为行政第三人。例如，根据《城市规划法》第40条的规定，在城市规划区内的所有行政机关，其建造建筑物、构筑物或者其他设施的建设行为，均受县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门管理。现在假设县公安局要建一栋办公大楼，他必须向城市规划主管部门申请，后者批准前者的建房要求，但碰巧的是，这批准行为同时也侵害了林业局的土地使用权，这时，林业局这个行政机关就成了行政第三人。

　　但是，当两个行政机关因行政权限产生争议或者两者作出相矛盾的行政决定时，不能认为一方是行政主件，另一方为行政第三人。我们认为这种公共利益与公共利益之间的关系应由宪法来调整，它实质上是一种宪政关系。所以，行政第三人在这种情况下也就不可能出现了。如在「判例3」某村委会诉县公路局案中，县林业局与县公路局之间的权限之争实质是公共利益与公共利益之间的冲突，我们认为这种冲突是一种宪政关系，应由宪法来调整。因此，不能认为县林业局是行政主体，县公路局是行政第三人，当然相反的认识也是不妥的。
　　行政第三人与已作出的行政行为有间接的利害关系。有学者认为间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系，与判决结果有利害关系，以及与行政相对人有民事法律关系的个人、组织等。我们认为，不管与行政行为所认定的事实有利害关系或与行政相对人有民事法律关系还是其他间接利害关系，归根结底是与行政行为的结果有利害关系，而不是与行政行为本身有直接的利害关系。
　　当行政主体在作出行政行为时，主观上并没有指向行政第三人的目的，但该行为在客观结果上却影响行政第三人的利益。这种情况下，我们可以认为与行政行为有间接利害关系的行政第三人产生了。如在「判例1」江西某公司诉湖南省商检局案中，后者在作出鉴定行为时，主观上并没有指向前者的目的，但该行为在客观结果上却导致了前者的经济损失780万美元，这时，我们认为，江西某公司与湖南商检局的鉴定行为有间接的利害关系。
　　行政第三人是潜在的或暗示的行政法律关系主体。所谓潜在的或暗示的是指行政主体作出行政行为时主观上并不以行政第三人为对象，而且单从行政决定书上，我们也并不能看出的，只是该行为在客观结果上影响个人或组织利益的一种存在形态。显然，“潜在”或“暗示”是针对行政相对人的“明示”形态而言的。如在「判例2」王某诉辽宁省某乡人民政府案中，吴某是乡政府批准建房行为的直接针对人，他是以明示形态存在的。单从乡政府的行政决定书中就可以明显看出他是行政相对人，但对于王某来说，他是以潜在或暗示的形态存在，不能从表面的行政决定书上看出，但该行政行为却在客观结果上侵害了其3平方米的土地使用权。因此，王某应当是该行政法律关系中的行政第三人。
　　三、行政第三人与相关范畴之间的界限
　　为了进一步明确行政第三人的涵义，有必要划清它与行政相对人和行政诉讼第三人等相关范畴之间的界限。
　　行政第三人与行政相对人的关系。两者都受行政权作用或行政行为约束，而且两者都与行政主体形成了行政法上的权利义务关系。但是区别也是显而易见的。
　　首先，从实质特征看，行政第三人与行政行为有间接的利害关系。即与行政行为的结果有利害关系，同时，行政第三人受行政权的间接作用或行政行为的间接约束；而行政相对人与行政行为有直接的利害关系；他受行政权的直接作用或行政行为的直接约束。
　　其次，从形式特征看，行政第三人是暗示的或潜在的行政法律关系主体，不能从行政决定书上直接看出来，而行政相对人是明显的行政法律关系主体，从行政决定书上可直接找到。
　　区分行政第三人与行政相对人，具有重要意义。首先，有利于查明行政行行为的效力和后果。行政行为不仅直接约束以明示形态存在的行政相对人，而且，可能间接约束受到其客观结果影响的、以暗示形式存在的行政第三人。其次，有利于明确规定作出违法行政行为的行政主体的法律责任。由于行政行为效力的广泛性，作出违法行政行为的行政主体不仅要对以明示形态存在的行政相对人承担法律责任，而且也要对以暗示形态存在的行政第三人承担法律责任。最后，有利于在立法上规范他们各自的行为，在执法和司法上也能正确确认他们的行为是否符合法律要求，以便更好地保护他们的合法权益。
　　行政第三人与行政诉讼第三人的关系。关于行政诉讼第三人的概念，理论界比较通行的看法是，与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式，参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织。由此可见，行政第三人与行政诉讼第三人都与已作出的行政行为有利害关系，并且行政第三人在行政诉讼当中常常以诉讼第三人的形式存在，而行政诉讼第三人在行政法律关系当中也可能以行政第三人的形式出现。但是，两者的区别也是十分明显的。
　　首先，行政第三人是公民、法人或其他组织在行政法律关系中的表现形式，它是一个实体法上的概念。行政诉讼第三人是公民、法人或其他组织在行政诉讼法律关系中的存在形态，这是一个程序法上的概念。如在「判例2」王某诉辽宁省某乡人民政府案中，王某是行政第三人，这是他在行政法律关系中的表现形态；吴某则是行政诉讼第三人，这是他在行政诉讼法律关系中的存在形式。
　　其次，行政第三人与已作出的行政行为只能有间接的利害关系，而行政诉讼第三人可以与该行政行为有间接或者直接的利害关系。如在「判例2」王某诉辽宁省某乡人民政府案中，作为行政第三人的王某只可能与该批准行为有间接利害关系，即该行为在客观结果上影响了王某的利益。作为行政诉讼第三人的吴某，是该批准行为的直接针对人，他与该行为有直接的利害关系。现在假设吴某而非王某提起行政诉讼，那么王某在行政诉讼法律关系中以诉讼第三人的身份存在，这时，行政诉讼第三人就与行政行为有间接的利害关系。
　　再次，行政第三人在行政诉讼中，可能是以原告身份存在，也可能是以行政诉讼第三人的身份出现。如在「判例2」王某诉辽宁省某乡人民政府案中，作为行政第三人的王某，可以直接向法院提起行政诉讼，这时其身份是原告，而当吴某提起诉讼时，王某则以诉讼第三人的身份出现。
　　最后，行政诉讼第三人在行政法律关系中的表现形式也是相当复杂的。其可能以行政相对人为表现形式，也可能以行政第三人的身份存在。其中一种特殊的表现形式是与行政机关共同作出具体行政行为的非行政机关组织。这类第三人适用的情况是：行政机关与非行政机关共同署名作出某个行政行为，相对人不服，向法院提起行政诉讼。非行政机关因为不具有行政主体资格，不能作被告，只能由行政机关一方作被告，在这种情况下，如其共同作出的具体行政行为造成相对人人身或财产损害，需要进行赔偿，且非行政机关组织一方对之负有责任或可能负有责任，人民法院可通知其作为行政诉讼第三人参加诉讼。
　　四、研究行政第三人的意义
　　加强对行政第三人问题的研究，在行政法学学科建设以及行政法治的理论和实践上都具有重在在意义。
　　研究行政第三人问题，有利于完善行政法律关系理论。行政法律关系是行政法学理论体系中一个重要组成部分，深入研究行政法律关系不仅可以进一步揭示行政法的质的规定性，而且可以帮助我们认识和分析各种法现象。尤其是在实践中，可以借助于行政法律关系理论从纷繁复杂的法律纠纷中清理不同属性的权利义务关系，从而对一个案件，特别是复杂的案件予以准确的定性，准确的适用法律，并对案件作出正确处理。
　　如前所述，行政法律关系的主体不仅包括行政主体和行政相对人，还应包括行政第三人。但在过去的行政法学研究和教学中，仅注重于行政主体的研究，行政相对人只是偶尔被提起，不予重视，而对于行政法律关系的第三方主体-行政第三人更是视而不见。这种片面性的认识要克服，就要求我们不仅要从行政主体角度看问题，同时也要从行政相对人和行政第三人的立场作研究，这样行政法律关系理论才会得到不断完善，也才会促进行政法学学科的建设。
　　行政第三人的研究，有利于丰富行政诉讼原告和第三人资格理论。一般认为，行政诉讼中的原告和第三人必须与某一具体行政行为有直接的利害关系。如果没有直接的利害关系，就不能以原告或第三人的身份参加到行政诉讼当中，并且认为这是由我国的基本国情决定的。但是，这种定性明显地缩小了诉讼中原告或第三人的范围，与我国行政诉讼最大限度保护个人、组织的合法权益的价值目标显然是相悖的。同时，在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，也没有把“利害关系”局限于“直接利害关系”。另外，在审判实践中，人民法院把与被诉具体行政行为有间接利害关系的个人、组织也纳入第三人的范畴。
　　因此，与行政行为有间接利害关系的个人和组织也有可能成为行政诉讼中的原告或第三人，而这种间接利害关系人就是我们研究的行政第三人。显然，对行政第三人的深入研究，有利于丰富和完善行政诉讼中的原告和第三人资格理论，从而更好地维护他们的合法权益。
　　行政第三人的研究有利于解决行政纠纷，维护行政第三人的合法权益。社会契约论者认为，人生而是自由和平等的，但在自然状态下却难以维护，唯有通过让渡自己的一部分权利的方式，组成社会和国家，才能保障自然人的自由和平等，而公民进入社会就是为了使自己的权利得到更好的保护。因此，我们认为作为社会契约产物的法律应当以维护个人和组织的合法权益为己任。现在作为弱者的行政第三人的合法权益可能受到作为强者的行政主体的侵害，法律当然也就有义务维护其权益。而且行政第三人有不同于行政相对人的特点，法律保护他们的权益的方式也自然应当有所不同。因此，对行政第三人的深入研究有助于更好地维护行政第三人的合法权益，也有利于解决相应的行政纠纷。